17. 최고가격의 협정

By | 2008년 6월 28일

17. 최고가격의 협정

공정위 1953년 4월 4일 심결

(1950년(판) 제59호 노다(野田)간장 주식회사 외 4명에 대한 건)

(심결집 4권 1쪽)

<사실의 개요>

노다(野田)간장 주식회사(이하 「노다」) 외 3사는 간장의 제조판매를 업으로 하는 자로서 전국업자 중의 유력업자이며, 그 생산량은 합하여 전국 총 생산량의 20% 이상에 달한다. 또한 일본 간장협회(이하 「협회」)는 간장 제조업자들로 조직된 사업자단체이다.

1950년 1월 이후 간장의 통제가격은 말단 소매가격이 한 되당 56엔으로 인상되었으나 한 차례 더 인상을 물가청에 진정하는 등의 행위를 하고 있던 협회는 통제가격의 철폐를 예상하고 있었으며, 협회 및 노다 외 3사의 대표자는 통제가격 및 통제철폐 후의 가격에 대하여 의견을 교환하고 있었으나 동년 6월 19일 피심인들이 물가청에 소집되어 물가청측으로부터 간장의 통제가격은 당분간 그 적용을 정지해야 하며, 그 후의 가격 또한 한 되당 소매가 70엔선에서 자숙되어야 한다는 의견을 표한데 대하여 업자측은 한 되당 80엔을 주장, 결국 물가청은 그 중간을 취하여 최우수품에 대하여 한 되당 75엔까지 인정하되 전품목을 평균하여 한 되당 70엔 정도에 머물 것과 생산자는 상기 가격이 준수 가능하도록 도소매의 구전을 고려한 가격으로 판매할 것 등을 요망했는데, 피심인들도 이를 확약하였다.

그 때의 물가청측의 시사에 의하여 협회는 다음 20일 간장의 공정가격 철폐에 관한 진정서를 작성하고, 유명품 간장업자에 말단 가격이 한 되당 75엔을 넘지 않는 정도로 또한, 전 업자에 이 방침에 따라서 자숙할 것을 요망할 것이므로 통제가 철폐되었으면 한다고 주장함과 함께, 이 사본을 회원에 배포하여 직원을 각지에 파견하여 설명하는 등 업자에 자숙을 요망했다.

노다 외 3사는 동년 6월 29일경 회합하여 노다 이외의 3사가 노다에 대하여 통제가격 정지 후의 판매가격에 대한 질문을 한 결과 한 되당 생산자가격 61엔, 도매가격 64엔, 소매가격 75엔으로 한다는 답변을 얻어 각자 이에 동조하였으며, 4사는 동년 7월 6일 위 가격정지 후부터 동년 10월 1일 위 통제가격이 철폐되기까지 공동으로 위 가격을 유지하였다.

<심결요지>

1. 피심인들은 이들 행위에 의하여 「당시 상승세에 있었던 간장의 소매가격이 억제되어 소비자에게 이익이 돌아갔다」라고 하고 있으나 「사적독점금지법 등이 사업자가 공동으로 가격을 좌우하는 것을 금지하는 것은 사적기업이 자의적으로 가격을 지배하는 힘을 갖는 것 그 자체가 결국 소비자의 입장에서 불리하다고 하는 견해에 근거하여 일률적인 힘의 행사를 금지하는 것으로서 특정한 경우에 우연히 힘의 행사가 소비자에게 유리하게 작용했다고 하는 것이 앞으로의 위험을 용인할 이유는 되지 않는다.」

2. 「사적독점금지법…의 운용을 위해서 공정거래위원회라는 지위를 가진 관청이 설립되어 있는 것이며, 동 위원회는 재판소의 재심사를 조건으로 공권적 해석 및 적용을 할 수 있는 유일한 기관이다. 예를 들어 정부의 기관일지라도 그 밖의 행정관청이 원하는 대로 본 법을 해석하는 것은 허용되지 않는다. 따라서 다수행정관청 당국자 중 우연히 본법의 정신을 이해하지 못하고 잘못된 지도를 하는 자가 있더라도, 사업자 혹은 그 단체는 각자 법의 명하는 것이 무엇인지 판단하여 이에 따를 책임이 있다는 것은 말 할 필요조차 없다. 관청으로부터의 지도의 유무는 벌칙적용시 참작되어야 할 사정이 될 수는 있을지 몰라도, 위법의 상태를 배제하기 위해 필요한 조치를 취해야 하는 사업자 혹은 단체의 책임을 경감하는 것은 될 수 없다.」

3. 노다 외 3사의 행위는 「공동으로 대가를 결정하고 유지한 것으로 사적독점금지법 제4조제1항제1호에 위반하고」 또한 「공동으로 상호간 그 사업활동을 구속하여 수행함으로써 공공의 이익에 반하여 일정한 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한한 것으로서 동법 제3조 후단에 위반한다.」

협회의 행위는 노다 외 3사와의 사이에서 「간장의 장래 소매가격에 관한 정보를 교환하고, …전국 간장업자에 대하여… 소매가격의 최고한도를 명시하고, 피심인 4사의 판매가격에 관한 정보를 유포하는 등의 방법에 의하여 장래의 간장판매가격에 영향을 미치기 위한 행위를 한 것으로서 사업자단체법 제5조제1항제4호에 위반한다」. 라고 하여 공정위는 노다 외 3사 및 협회에 대하여 장래 관계행위를 행해서는 안 된다는 내용의 배제조치를 명하였다(또한 사업자단체법은 1973년 폐지, 독금법 제4조도 동년 삭제되었다).

<해 설>

1. 본건의 배경과 의의

본건은 전시, 전후의 물자 및 가격에 대한 국가통제가 철폐되는 과정에서 생긴 사건이다. 가격통제는 일반적으로는 품귀의 상황에서 가격을 저위에 고정시킬 것을 의도하는 것으로 통제가격을 철폐, 해제하면 시장가격은 통제가격보다 상승하는 경향이 있으며, 사업자는 가격통제 하에서 이윤을 증대시키게 된다. 본건에서도 사업자단체는 물가청 등에 대하여 통제가격의 인상개정을 진정함과 동시에 가격통제철폐를 강하게 기대하고 있었던 것으로 추인할 수 있다. 이러한 상황하에서 담당관청은 가격통제 철폐, 통제가격 정지 후의 가격의 급격한 상승을 억제하기 위하여 행정지도에 의하여 「자숙 최고가격」을 설정하는 것을 당연한 듯이 여겼으며, 「자숙 최고가격」을 준수하기 위한 사업자간의 의사연락에 의하여 동일한 가격행동이 취해지더라도, 이는 가격상승의 억제에 의한 소비자의 이익으로 이어지므로 「공공의 이익」에 합치하니 위법행위라고는 할 수 없다 라는 것이 상식론의 귀결이라고 생각된다. 실제로 피심인측은 본건 가격협정은 소매가격의 상승을 억제하기 위한 것으로서 소비자의 이익에 합치하는 것이므로 위법이 아니다 라고 주장하였다.

가격협정은 일반적으로는 가격을 인상하기 위해서 최저가격을 협정하여 경쟁을 배제하는 것을 내용으로 하고 있으나 본건은 가격협정의 일반적 형태와 달리 가격의 최고가격을 협정하여 일정가격 이상의 가격인상을 삼가할 것을 내용으로 하고 있으나 이것 또한 위법이라고 하고 있는 데에 본건의 획기적이라고 할 수 있는 의의가 있다.

더욱이 본건에서는 간장 통제가격 철폐 후의 판매가격에 관한 행정지도에 근거하여 가격협정을 하였다고 하고 있으나 심결은 이 점에 대하여 행정청의 지도가 있었더라도 독금법위반으로서 배제조치를 취할 책임을 면할 수 없다 라고 명시하고 있다.

학설, 판례이론상으로는 거의 이론의 여지가 없으나 행정지도와 부당한 거래제한과의 관계에 대해서는 석유카르텔사건 최고재 형사판결(최판 1984년 2월 24일 판결 판례타임즈 1108호 3쪽-본서 128사건)의 위법성조각론을 둘러싼 많은 논란이 있었다는 점을 지적하는 데 그쳐두고, 이 점에 대해서는 별도의 판례해설에 위임키로 한다.

2. 최고가격의 협정과 공공의 이익

최고가격의 협정이 「부당한 거래제한」(법 제2조제6항)에 해당하기 위해서는 「공공의 이익에 반하여」 「경쟁을 실질적으로 제한」하는 것이 아니면 안 된다.

그런데, 공정거래위원회의 심결은 독금법 제1호 사건인 이른바 금리협정 사건에서 은행의 최고금리, 예금이율의 협정을 위법으로 하였고(공정위 동의심결 1947년(판) 제1호, 1947년 12월 21일 심결집 1권 1쪽), 본건도 최고가격의 협정에 관하여 부당한 거래제한을 금지한 취지는 「사적기업이 자의적으로 가격을 지배하는 힘을 갖는 것 자체가 결국 소비자의 입장에서 불리하다는 견해에 근거하여 일률적으로 힘을 행사하는 것을 금지한 것으로 특정한 경우에 우연히 행사된 힘이 소비자에게 유리하게 이용되었다는 것이 장래 위험한 힘의 존재를 용인하는 이유는 되지 않는다」라고 명시하였다.

그런데 부당한 거래제한의 한 가지 요건인 「공공의 이익에 반하여」의 문언해석에 대해서는 다양한 견해가 있다. 제1설은 공공의 이익을 자유경쟁과 同義 동내용으로 하여 「공공의 이익」은 훈시적 선언으로 보는 입장이다. 이 다수설의 입장에 의하면 최고가격의 협정에서 소비자의 이익으로 이어지는 것이 있다고 하더라도 위법이 된다고 해석하였다. 본건 심결은 가격협정을 금지한 취지가 가격을 인상한 데에 있는 것이 아니라, 가격지배력을 형성하는 것, 즉 가격결정의 자주제가 부정되는 것 자체에 있으며, 가격의 고저 그 자체에 있는 것이 아니라는 것을 밝힌 것으로 해석되고 있다.

본건 심결에 의하면, 통제가격 정지 후의 가격에 대하여 업계내의 의사교환이 이루어졌으며, 그와 관련하여 가격상승의 경향이 인정되었다는 것이 인정된다. 이러한 시점에서 보면, 본건 최고가격 협정은 가격상승저지 카르텔로서의 성격을 가질지도 모른다고 할 수 있다. 적어도 본건 심결은 가격상승저지의 성격을 갖는 최고가격의 협정일지라도 공공의 이익에 반하는 것으로 여겨, 가격협정 당연위법의 원칙을 천명한 것이라고 평가된다.

제2설은 「공공의 이익」을 위법적인 경쟁제한의 성립요건으로 해석하는 입장이며, 제3설은 위법조각사유라고 해석하는 입장이다. 최고재판소는 상기 석유카르텔 형사판결에서 『독금법의 입법 취지, 목적 및 그 개정의 경과 등에 비추면, … 「공공의 이익에 반하여」란 원칙적으로는 동법의 직접 보호법익인 자유경쟁질서에 반하는 것을 가리키나 실제로 행해진 행위가 형식적으로 위에 해당하는 경우일지라도, 위 법익과 해당 행위에 의하여 지켜지는 이익을 비교하여 「일반소비자의 이익을 확보함과 함께, 국민경제의 민주적이고 건전한 발달을 촉진한다」라고 하는 동법의 궁극적 목적(동법 제1조 참조)에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우를 위 규정에서 말하는 「부당한 거래제한」 행위에서 제외하는 취지라고 해석해야 한다』라고 판시하고, 제1설과 다른 견해를 나타냈다. 이러한 최고재판소의 견해는 제2설의 입장인지 제3설의 입장인지는 불명확하지만 자유경쟁 경제질서에 반하는, 원칙적으로 위법시되는 공동행위일지라도 이익의 측정에 의하여 독금법의 궁극적 목적에 실질적으로 반하지 않는다고 인정되는 예외적인 경우에는 그 위법성을 조각하는 취지를 나타내 제3설의 입장을 취한 것으로 볼 수 있다고 생각된다. 그러나 이 예외적인 경우에 대하여 적법한 행정지도에 따라서 동시에 이에 협력하는 경우로 국한하고 있다는 점에서 해석한다면, 최고재판결의 논리에 따를지라도 최고가격의 협정 그 자체의 위법성을 긍정할 수 있다고 해석된다.

본건 심결 이론은 금일에도 중요한 의의를 갖는 것이지만, 행정지도와의 관계에 대해서는 새로운 과제가 제기된 것으로 생각된다.

<참고문헌>

쇼우다 아키라(正田 彬), 「최고가격 협정과 행정지도」, 독금법심결·판례백선 <제2판>

네기시 테츠(根岸 哲), 「석유카르텔 최고재 형사판결」, 경제법 47호

* 키쿠치 모토카즈(菊地 元一), 아오야마가쿠인(靑山學院)대학 교수

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