27. 과징금(1) - 수주자 결정 카르텔 과징금

By | 2008년 6월 29일

27. 과징금(1)

- 수주자 결정 카르텔 과징금

공정위 1983년 4월 21일 권고심결

(1983년(권) 제4호 홋카이도(北海道) 이스즈자동차(주) 외 노선용버스 판매업자 3명에 대한 건)

(심결집 30권 6쪽)

공정위 1983년 10월 3일 납부명령

(1983년(납) 232∼235호 홋카이도 이스즈자동차(주) 외 노선용버스 판매업자에 대한 과징금 납부명령)

(심결집 30권 113쪽)

<사실의 개요>

홋카이도(北海道) 이스즈자동차(주) 등 도내 버스판매업자 4사는 삿포로시 교통국이 견적서제출 혹은 경쟁입찰에 의하여 발주하는 버스를 수주하는데 있어서 1975년경부터 연도별, 버스종별로 수주순서를 정하고, 순서에 해당하는 자가 최저가격을 제시하여 수주하도록 해 왔다. 4사는 상기의 행위를 1983년 5월 2일 중지했다.

<명령요지>

4사의 행위는 독점금지법 제2조제6항의 부당한 거래제한(카르텔)에 해당하고, 동법 제3조에 위반한다. 또한, 이는 동법 제7조의2제1항의 대가에 관한 카르텔에 해당하므로 동조 및 동법시행령 제5조에 의하여 4사에 대하여 각각 1977년 12월 2일부터 1983년 5월 2일까지 기간의 삿포로시 교통국에 대한 매출에 대하여 그 백분의 일에 해당하는 금액을 과징금으로서 납부해야 한다는 명령이 내려졌다.

<해 설>

1. 본건 위반행위에 대한 심결(1983년(권) 4호, 심결집 30권 6쪽) 및 본 납부명령에는 상세한 기재가 없으나, 사건해설(후게 참고문헌 1)에 의하면 삿포로시 교통국은 버스 690대를 보유하는 삿포로지구 제2위(총9사) 버스사업자이며, 매년 동 지구의 버스 구매대수(약 200대)의 3할을 구입한다. 각 버스사업자의 소유버스 외관사양은 각각 다르며, 또한 경쟁입찰 등의 거래방법을 사용하는 수요자는 동 국으로 한정되어 있다고 생각된다. 이상과 같은 거래의 대량성, 상품의 특성, 거래방법의 구별 등으로부터 삿포로시 교통국을 일정한 거래분야라고 인정하는 것은 당연하다.

2. 과징금은 1977년 독점금지법의 개정 때, 위법적인 카르텔이 끊이지 않는 상황을 고려하여 카르텔에 의한 경제적 이득을 징수함으로써 카르텔 금지규정(제3조, 제6조, 제8조제1항제1호, 제2호)의 실효를 확보하기 위해 마련된 행정상의 조치이다. 이 제도의 성질에 대해서는 많은 논급이 있으나 여기서는 다루지 않는다. 과징금은 상품 혹은 역무의 ① 「대가에 관계된」 카르텔 혹은, ② 「실질적으로 …공급량을 제한하는 것에 의해 그 대가에 영향을 미치는」 카르텔을 범한 사업자(사업자단체인 경우에는 그 구성사업자)에 부과된다(제7조의2제1항, 제8조의3).

② 대가에 영향을 미치는 것에 해당하는 카르텔의 유형에 대해서는 학설상 여러 가지 설이 있으나, 결국은 구체적 사안에 입각하여 판단할 수밖에 없다.

본건은 수요자와의 거래 상대방을 공동으로 결정하는 수주예정자 결정(조정)카르텔이라고 불려지는 유형의 것이다. 이 유형은 한층 2가지로 나뉜다. 제1은, 특정 수주예정자 이외의 자가 어떤 수요자로부터 거래에 참가하지 않도록 하는 것으로 체계화하면 고객분할 카르텔 혹은 쉐어카르텔로 발전하여 이들과 기능을 같이한다. 이 유형에서는 카르텔은 대가와 직접적인 관계가 없고, 제7조의2와의 관계에서는 ②의 「대가에 영향을 미치는」 것에 해당하여 카르텔 가맹자의 공급제한이 가격에 미치는 영향을 개별적으로 판단하여 과징금의 부과를 결정해야 한다.

그러나, 수주예정자결정 카르텔로 불려지는 것의 대부분은 입찰담합으로 속칭되는 제2의 것, 즉 복수의 사업자가 수요자의 거래에 응하는 형태를 가장하면서 특정사업자가 수주예정자가 되도록 공동으로 조정하는 것에 속한다. 미리 정해진 예정자가 수주자가 되기 위해서는 다른 자는 예정자가 제시하는 가격이 수요자에 받아들여지도록(통상은 최저가격) 예정자에 가격면의 협력을 해야 하므로 당연히 「대가에 관계된」 카르텔에 해당하고, 개별안건별 가격에의 영향을 검토하는 수순을 밟을 필요 없이 과징금의 대상이 된다. 본건 4사의 행위가 이 유형에 해당하는 것은 말할 필요도 없다.

3. 과징금의 금액은 카르텔의 대상이 된 상품 혹은 역무의 범위, 카르텔 실행기간, 실행기간 중 당해 상품 혹은 역무의 매상고, 업종별로 정해진 법정산정률의 4요소에 의하여 산정된다.

본건 카르텔의 대상상품은 상기 해설에 의하면, 노선용 대형버스 및 중형버스였으며 삿포로시 교통국에 입찰 등의 방법에 의하여 판매된 것이다. 이들 방법에 의하지 않았던 것은 과징금의 대상이 될 수 없다. 단지, 입찰담합의 경우에는 약간 세밀한 검토를 요하는 문제가 있다. 통상의 가격 카르텔은 대상상품 등의 매상고가 산정의 기초가 되는데, 입찰담합의 경우는 반드시 그렇다고 볼 수는 없다. 왜냐하면 입찰담합에서는 통상 수주예정자 결정에 관하여 2회의 결정행위가 있기 때문이다. 제1회는 조정의 기본 률의 결정이고, 제2회는 개별 발주에 관하여 누가 수주예정자가 되는가의 결정으로 제2의 결정이 기본 룰과 합치하지 않을 때, 그 매상을 과징금의 산정대상으로 삼아 좋을지의 문제가 있기 때문이다.

상기의 본건 해설에 의하면, 4사의 입찰에 관한 최저가격이 발주자의 뜻에 맞지 않을 경우, 발주자는 재입찰을 반복하지 않고 최저치 입찰자와 개별적으로 교섭하여 가격을 정하고, 수의계약에 의하여 구입했다고 하는 것이다. 이 경우 계약(가격)은 입찰에 의한 것이 아니지만 경쟁을 제한하기 위한 개별 조정이 전제되어 있으며, 그 결과에 의하여 수주가 실현되었으므로 기본 룰에 반하지 않아 과징금의 산정대상이 된다. 단지, 발주자에 따라서는 입찰의 내용을 음미하여 최저치를 제시한 사업자가 아니라, 두번째 혹은 세번째 최저치를 제시한 사업자를 낙찰자로 하여 계약하는 경우가 있다. 이 경우에는 수주예정자와 수주자가 일치하지 않고, 미리 수주예정자를 정하여 낙찰시킨다는 기본 룰에 반하고 있으므로 산정대상이 될 수 없다는 생각도 가능하다. 그러나, 두번째 혹은 세번째 최저가격을 제출하는 것 자체가 수주조정의 결과이고, 낙찰가격은 경쟁에 의한 것이 아니므로 이 경우도 과징금의 산정대상에 포함시켜야 한다.

한편, 개별조정이 진행되더라도 이것이 실패하여 특정한 개별입찰에 한하여 자유로운 가격에 의한 입찰이 행해질 수 있다. 이 경우에는 경쟁제한이 없으므로 과징금의 산정대상으로 삼는 것은 문제가 있다고 할 수 있다. 공정위는 자동화재경보기 입찰담합 사건(본서 30사건 참조)에서 이를 산정대상에서 제외한 바 있다.

4. 산정대상 매출액은 카르텔 실행기간 내의 그것이다. 실행기간은 부당한 거래제한 등의 행위의 실행으로서 사업활동을 행한 날부터 그 실행으로서의 사업활동이 없어진 날까지이다. 실행으로서의 사업활동이란 카르텔에 의한 공동의사를 실현하기 위해 행한 외부에 대한 구체적 작용을 말하며, 이것이 최초로 나타난 날이 시기(始期)이며, 공동의사가 해체하여 그 후에는 더 이상 나타나지 않게 된 날이 종기(終期)이다. 이 작용은 사업자에 따라 다르므로 실행기간의 길이도 사업자에 따라 다르다. 통상의 가격 카르텔에서는 인상한 가격으로 공급을 개시한 날(가격인상 카르텔), 가격수준을 유지하기 위하여 상대방에 대하여 무언가 행위가 행해진 날(가격유지 카르텔)이 시기이다. 수주예정자 결정 카르텔의 경우, 입찰 혹은 계약일이 작용의 시작이다.

종기에 대한 공동의사 해체 날은 통상 심결에 의하여 혹은 자발적으로 카르텔이 파기되어 자유로운 활동에 의하여 사업활동이 행해지게 된 날을 말하나, 수주예정자 결정 카르텔의 경우에는 약간 다르다. 기본 룰에 의하여 개별 입찰에서 결정이 행해지는 경우, 기본 룰이 파기되기 전에 그 룰에 의한 입찰이 행하여져서 파기된 후에 계약이 행해진 경우, 종기를 통상의 예와 같이 본다면, 파기전에 경쟁제한적으로 행해진 입찰에 의한 매출이 실행기간에서 제외되는 불합리가 발생한다. 따라서 이 경우의 종기는 경쟁제한에 의한 최후의 입찰 계약일로 하는 것이 타당하다 할 것이다. 또한, 본건에서는 과징금제도가 창설되기 이전부터 카르텔이 행해지고 있었으므로 시기는 동 제도가 시행된 1977년 12월 2일로 되어 있다.

5. 매출액의 산정방법으로서는 실행기간에 인도한 상품 혹은 용역의 대가의 합계액을 산출하는 것(개정독금법 시행령 제4조)과 실행기간 내의 계약액의 합계를 산출하는 것(동령 제5조)의 2가지 방법이 정해져 있다. 5조는 예외규정으로서 예를 들어 건설공사에서 수주액에 관계된 위반행위가 행해져 그 매출이 실행기간의 종료 후에 발생하는 경우, 그 금액을 과징금의 대상으로 하지 않으면 위반행위의 결과 생기는 이득과의 사이에 커다란 불합리가 발생하는 관계로 만들어진 조항이다. 이러한 사태는 입찰의 경우에 발생하기 쉬운데, 입찰에 관계된 위반행위가 모두 제5조의 적용대상이 되는 것은 아니다. 코우젠(弘善)상회에 대한 납부명령(1985년(납)25호, 심결집 32권 137쪽)은 관공서에 대한 석유입찰에 관계된 것으로서 석유 매출이 계속적으로 발생한다는 점이 인정되어 제4조가 적용되고 있다. 본건에서는 입찰에 의한 계약에서 납입까지의 기간이 6∼10개월 정도나 되므로 제5조가 적용되고 있다.

6. 개별의 과징금액은 실행기간 중의 위반행위에 관계된 상품 혹은 용역의 매출에 업종별 고유의 일정률을 곱하고 다시 반으로 나눈 뒤 1만엔 이하는 버리는 과정을 거쳐 산정된다. 업종별 일정률은 일반적으로는 3%, 제조업 4%, 도매업 1%, 소매업 2% 등이다. 어떤 업종에 속하는가는 상품, 용역의 성격, 위반행위에 관련하는 거래의 실태 등을 보아가며 표준적인 산업분류에 의하여 결정한다. 자동차의 거래단계는 통상 메이커→딜러→수요자의 2단계로 되어있으며, 또한 관공서로의 대량판매는 도매행위로 분류되어 있으므로 본건에서는 도매업의 산정률이 채용되었다.

<참고문헌>

1. 코스가 히데오(小菅 英夫), 「노선버스 판매업자의 수주예정자 결정 사건」, 공정거래 1983년 9월호

2. 와다 타테오(和田 健夫), 「과징금제도에 대하여」, 경제법학회 연보 8권

3. 카와이 카츠이(川井 克倭), 「카르텔과 과징금」(1987년 일본경제신문사)

4. 카와고에 노리하루(川越 憲治), 「과징금」, 우에키 쿠니유키(植木 邦之)=카와고에 노리하루 판심결 독점금지법(1987년 상사법무 연구회)

* 우에키 쿠니유키(植木 邦之), 공정거래위원회 사무국장

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