29. 과징금(3) - 납부명령에 대한 불복신청심판의 쟁점

By | 2008년 6월 29일

29. 과징금(3)

- 납부명령에 대한 불복신청심판의 쟁점

공정위 1984년 2월 2일 심결

(1982년(판) 제1호 렌고우(주)에 대한 건)

(심결집 30권 56쪽)

<사실의 개요>

본건은 28사건과 동일 사건인데, 여기서는 이른바 과징금심결에서 부당한 거래제한의 실체적 위법에 관한 사실인정을 할 수 있는지의 여부에 한정하여 해설키로 한다. 이 쟁점에 관한 사실은 다음과 같다.

1. 렌고우 외 14사의 주트라이너 제조업자는 주트라이너 판매가격을 인상, 부당한 거래제한을 행하였다고 하여 1981년 4월 21일 공정거래위원회로부터 위반행위의 배제권고를 받았다.

2. 렌고우 외 14사가 권고를 응낙한 바, 1981년 6월 5일 공정거래위원회는 권고심결을 행하여 동 심결은 7월 9일 확정하였다.

3. 1981년 12월 23일 공정거래위원회는 상기의 부당한 거래제한이 상품의 대가에 관한 것이라 하여 렌고우에 대하여 독점금지법 제7조의 2제1항에 의한 2,927만엔의 과징금의 납부를 명하였다.

4. 1982년 1월 20일 렌고우는 이 과징금 납부명령에 불복하여 심판개시를 청구하였고, 2월 17일 공정거래위원회는 심판개시결정을 하였다.

5. 심판절차에서 렌고우는 과징금의 금액에 대하여 28사건에서 소개한 바 있는 주장을 폈으며, 동시에 권고심결에는 사실의 확정력이 없으므로 권고심결 후 이른바 과징금심결에서 심결서 기재 사실여부를 가릴 수 있다는 주장을 하였다.

<심결요지>

「피심인은 권고심결에는 사실의 확정력이 없으므로 권고심결 후 이른바 과징금 심결에서도 권고심결서 기재의 사실여부를 가릴 수 있다고 주장한다.

그러나, 본건은 권고심결이 효력을 발생한 날부터 30일을 경과하여 동 심결이 확정한 후에 과징금 납부명령이 발한 데에 유래하는 이른바 과징금 심판인 바, 위와 같이 권고심결이 확정한 후에 권고심결을 행한 공정거래위원회가 동 심결서 기재의 사실에 대하여 피심인이 이의를 제기할 기회를 제공하지 않으면 안되는 이유는 존재하지 않는다 라고 해석한다.」

<해 설>

1977년의 독점금지법 개정이 과징금납부명령을 독점금지법 위반행위에 대한 배제조치와는 다른 절차로서 구성했으므로 이른바 과징금심결에서 피심인이 독점금지법 위반행위의 여부를 가릴 수 있는지 여부가 개정 당시부터 과징금을 둘러싼 하나의 논점이었다.

법 형식상으로는 양 절차가 별개의 것으로서 구성되어 있었으나 실제의 법 운용에서는 위반행위에 대한 심결이 내려진 후에 이를 전제로하여 과징금납부명령이 내려지는 것이 예정되고 있었다. 그것도 위반행위에 대한 심결의 대부분이 권고심결이라는 점에서 과징금심결에서 독점금지법 위반의 실체부분을 가릴 수 있는지의 여부는 카르텔 규제의 실효성을 좌우하는 문제로서 인식되었던 것이다.

28사건의 해설에서 말한 것처럼, 본건은 과징금제도가 도입된 후 첫번째 심판심결이므로 본건 심결은 종래의 학설의 대립에 공정거래위원회로서의 명확한 태도를 취하는 것이 되었다. 과징금액을 증가시키기 위한 법개정은 과징금심결절차의 기본적 성격을 바꾸는 것이 아니므로 본건 심결의 이 부분은 커다란 선례가치를 갖는 것이라 평가할 수 있다.

1. 종래 학설의 상황

(1) 사실여부를 가릴 수 없다는 설

본 심결 이전부터 학설적으로는 독금법 제3조위반과 제8조위반을 구별하여 제3조위반에 대해서는 과징금심결에서 독점금지법 위반행위의 여부를 가리는 것을 인정치 않는다는 설이 통설이었다. 이 점에 대하여 이마무라(今村) 교수는 다음과 같이 말하고 있다.

「배제조치도 과징금의 납부명령도 동일한 위반사실에 결부된 동일 행정청에 의한 동일인에 대한 처분이므로 당해 위반사실의 여부에 대하여 재차 시비를 가리게 할 합리적 근거는 전혀 없다. 심결절차를 거친 심결의 경우는 실질적으로 일사부재리의 원칙에 반하는 결과가 된다고 할 수 있으며, 권고심결이나 동의심결의 경우에는 일단 위반사실에 의한 배제조치를 인정해 놓고 과징금의 단계에서 이의 시비를 가리는 것은 법의 취지에 반하여 사업자의 자의에 맹종하는 것이 된다.」(1)

또한, 이 점에 대하여 종래의 판례와의 관계상 다음과 같이 말하는 견해도 있다.

『일단 인정한 것에 대하여 이의를 제기할 수 없는 것은 영미법상의 이른바 금반언(禁反言)이며, 이 이치는 석유원매 6사에 의한 권고심결의 취소소송에 관한 1975년 9월 29일의 동경고재 판결이 「응락에 의하여 권고심결을 받은 자가 당해 심결의 취소소송에서 스스로 이의를 제기하지 않기로 한 위반사실의 여부 및 배제조치의 적부를 심결취소소송의 사유로 하는 것은 허용될 수 없다」라고 하였으며, 1978년 4월 4일의 최고재 판결도 이를 긍정했다는 점에서 명확하다. 또한, 정식심결의 경우에는 일사부재리의 원칙에 반하는 결과가 된다고 하여도 무리는 없을 것이다. 요컨대, 심결에는 민사소송에서 말하는 기판력(旣判力)에 유사한 효력이 인정되는 것으로 여겨진다.』(2)

(2) 이의를 제기할 수 있다고 하는 설

이에 대하여 소수이기는 하지만 「배제조치절차의 심결에서 인정된 사실관계는 과징금 납부절차에 사실상의 추정이라고 하는 형태로 영향을 미치는데 불과하다」고 하여 과징금심결에서 위반사실의 여부를 가리는 것을 인정하는 설도 존재한다. 그 요점은 다음과 같다.

「그렇다 하더라도 조금 엄밀히 들여다보면 2개의 절차는 심리의 목적이 다르며 주문도 다르다. 절차법적으로는 별개의 사건이다. 더욱이, 많은 경우 전심의 심결은 확정되지 않았을테고 전술한 사업자단체의 경우와의 정합성의 문제도 있다. 이와 같이 생각해보면 배제조치 절차의 심결내용을 이루는 사실관계가 과징금사건의 심결절차에서 일사부재리원칙의 적용을 받아 심리되지 않는다고 귀결될 수는 없으며, 기판력에 의하여 나중 심리에서의 주장이 차단된다는 것도 있을 수 없다. 학설상으로는 상기의 일사부재리나 기판력원리 내지 그 유사한 이론외 금반언의 결과로서 이의를 제기할 수 없다고 하는 설도 있으나, 금반언 원칙의 응용은 동의심결이나 어떤 종류의 이론을 전제로 한 권고심결의 경우를 대상으로 하면 사업자단체의 취급과의 정합성을 문제시하지 않아도 좋다는 장점도 있으나, 정작 정식심결이 행해진 경우에는 해당되지 않는다는 결점이 있어 이 문제를 해결하는 본질적인 이유는 될 수 없다고 생각한다.」(3)

(3) 본 심결의 의의

과징금심결에서 위반사실 여부에 이의를 제기할 수 있느냐에 대하여 제3조위반사실에 대해서는 이러한 학설의 대립이 있었다. 본 심결은 공정위의 법운용으로서 종래의 통설에 따를 것을 명백히 했다는 데에 그 의의가 있다.

심결은 이러한 결론을 낸 이유를 명시하고 있지는 않으므로 동일 행정청의 동일인에 대한 절차인 이상 재차 이의를 제기하는 합리적인 이유가 없다고 하는 판단에 근거한다고 이해하는 것도 금반언의 적용으로 이해하는 것도 가능하다.(4) 원래 이 2가지의 근거는 서로 모순되는 것이 아니라, 이론상으로는 전자는 후자를 포함하는 넓은 이유라고 해석할 수 있다.

2. 제8조위반 사실의 여부와 과징금 심결

본건과는 직접적인 관계가 없으나, 이론상의 문제로서는 제8조위반의 혐의가 있는 사업자단체의 구성원이 과징금의 납부명령에 이의를 제기할 때 제8조위반 여부에 이의를 제기할 수 있는가 라는 문제가 있다. 배제조치의 수신인과 과징금납부명령의 수신인이 다른 경우에 그것이 동일한 제3조위반과 마찬가지 취급을 할 수 있느냐의 문제이다.

이에 대해서는 구성사업자가 심판절차에 참가하고 있는 경우를 둘러싸고 견해가 갈리고 있는데, 원칙적으로는 과징금심판에서 위반사실의 여부에 이의를 제기하는 것을 인정한다고 하는 점에서 학설은 일치하고 있다. 이 점에 대해서 심결에서 이의를 제기한 사례는 1990년 11월 현재 없다.

<참고문헌>

(1) 이마무라 시게카즈(今村 成和), 「독점금지법(신판)」, (有斐閣, 1978년) 346쪽

(2) 나미미츠 이와오(波光 嚴), 「카르텔규제와 과징금 징수」, 쥬리스트 685호 36쪽

(3) 카와고에 노리하루(川越 憲治), 「독금법과 과징금제도(5)」 NBL 192호 28-29쪽

(4) 사와다 아키라(澤田 明朗), 본건 해설, 공정거래 402호 43쪽의 해설도 그 근거를 명확히 하고 있지 않다.

* 키스기 신(來生 新), 요코하마(橫濱)국립대학 교수

댓글 남기기

이메일은 공개되지 않습니다. 필수 입력창은 * 로 표시되어 있습니다

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.