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30. 과징금(4) - 대상이 되는 「당해 용역」

30. 과징금(4)

- 대상이 되는 「당해 용역」

공정위 1985년 8월 6일 심결

(1982년(판) 제2호, 제3호, 제4호, 제5호, 제6호, 제7호 노우미(能美) 방재공업(주)에 대한 건 외 5건)

(심결집 32권 14쪽)

<사실의 개요>

자동화재경보설비(이하 「자화보설비」)의 제조시공업자인 노우미(能美)방재공업 주식회사 등 6사는 국내 동 설비 총공사액의 40% 이상을 점하고 있는데, 1972년 4월 26일 동 설비 공사의 수주가격의 하락에 대처하기 위해 ①전국을 10지구로 나누어 각 지구에 간담회를 설치하고, ②자화보설비공사에서 각 지구의 간담회가 각각 정하는 일정액 이상이 공사에 대하여 거래신청을 받을 경우 간담회에 알리고, 거래신청을 받은 자가 2사 이상일 경우에는 간담회에서 거래신청을 받은 자 사이에 협의를 거쳐 당해 공사의 수주예정가격의 최저액 및 수주예정자를 정할 것을 결정하였다. 그리고, 상기의 기본결정에 의하여 1972년 5월 이후 각 지구에 담화회를 설치하여 수주활동을 하였다. 또한, 공정거래위원회가 독점금지법의 규정에 의하여 심사를 개시한 결과 1980년 8월 8일 위 기본결정을 파기함과 함께 간담회를 해산키로 하였다. 여기서 공정거래위원회는 1981년 7월 2일 위의 6사는 공동으로 자화보설비공사 수주예정가격 및 수주예정자를 결정하고, 이를 실시함으로써 공공의 이익에 반하여 국내 자화보설비공사 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한한 것으로서 독점금지법 제2조제6항이 규정하는 부당한 거래제한에 해당하여 제3조의 규정에 위반한다고 인정하고, 제4조제2항에 의하여 기왕의 위반행위에 대한 배제조치로서 당해 기본결정의 파기 및 지구간담회의 해산을 행한다는 내용을 수요자에 철저히 주지시킬 것을 명하는 권고심결을 하였다.

그리고, 공정거래위원회는 1982년 6월 1일 본건의 부당한 거래제한은 용역의 대가에 관계된 것이라 하여 제7조의2에 의하여 권고심결의 수신인 6사와 수신인은 아니나 수신인 중 1사에 영업을 양도할 때까지 본건 위반행위의 실행으로서 사업활동을 하였던 자를 합친 7사에 대하여 각각 과징금의 납부를 명하였다. 그러나, 위 7사 중 6사는 1982년 7월 1일 ① 위반행위의 실행기간이 지구에 따라 다름에도 불구하고 이를 일률적으로 인정하고 있다는 점, ② 과징금 계산의 기초가 되는 매출액에 피심인들 각자의 수주활동에 의하여 이미 수주계약이 성립되어 간담회의장에서 수주예정자를 결정하였다고 할 수 없는 부분도 포함된 점, ③ 본건 행위는 「공공의 이익」에 반하는 것이 아니라는 점 등을 이유로 과징금납부명령에 불복하여 제48조의2제5항에 의하여 심판절차의 개시청구를 하였다. 이를 받아 공정거래위원회는 1982년 7월 28일 제49조제2항에 의하여 심판절차를 개시하고, 1985년 8월 6일 심결을 행하였다.

<심결요지>

1. 본건 위반행위는 국내 자화보설비공사 거래분야를 일정한 거래분야로 하는 하나의 위반행위이므로 간담회의 활동이 각 지구별로 전개되어 그 개시 및 종료의 시점이 지구에 따라 다르다 할지라도 위반행위 그 자체의 실행으로서의 사업활동의 시기 및 종기는 위반행위자 각자에 대하여 회사단위로 볼 때 각 지구 간담회의 활동이 모두 없어진 날로 하는 것이 당연하다.

2. (1) 과징금 계산의 기초가 되는 당해 용역에 관한 매출액은 당해 위반행위의 대상이 되고 있는 용역에 관계된 매출액으로서 이것이 당해 위반행위의 실행으로서의 사업활동에 의한 것인지의 여부에 판단되어 계산되는 것이 아니다. 따라서 본건에서는 기본결정의 대상이 되고 있는 자화보설비공사가 「당해 용역」에 해당하고 이를 대상으로 과징금을 부과하여야 하며, 개개의 물건에 대한 경쟁의 유무나 간담회에서 실제로 수주예정자를 정했는지의 여부를 문제삼을 이유는 없다.

(2) 만일, 피심인들의 주장과 같이 과징금 계산의 기초가 되는 매출액에 대해서 피심인들이 개개의 물건에 대하여 수주예정가격의 최저액 및 수주예정자를 결정하고, 이에 의하여 수주한 물건인지의 여부에 의하여 판단되어 계산되어야 한다는 입장에 서더라도 본건 위반행위의 실태로 볼 때 과징금 부과의 대상이 되고 있는 「확인친물건(確認親物件)」(주문서를 수령하는 것, 사내에서 수주표를 작성하는 것 등의 5가지 사실 중 어느 것이 발생한 후에 「친(親)」으로서 경합물건 일람표에 기재된 물건이라는 뜻. 피심인들은 이러한 「친」을 「확인친」이라 칭하고, 피심인들 각자의 수주활동에 의하여 법률적으로 볼 때 이미 수주계약이 성립한 것을 나타내는 것이라고 주장한다)에 대해서도 간담회의 활동을 통하여 「확인친」을 수주하는 자로서 상호간 승인하고 있는 것으로 인정되어 수주예정가격의 최저액 및 수주예정자의 결정이 행해지는 실태가 있으며, 따라서 「확인친 물건」도 본건 기본결정의 대상이 되고 있는 용역으로 인정되며, 이에 관계된 매출액을 본건 과징금 계산의 기초가 되는 매출액에 포함하는 것은 아무런 문제가 없다.

(3) 피심인들은 화재방지라고 하는 공공의 이익과 관계가 있는 사업을 유지하기 위하여 적자수주를 회피할 필요가 있으며, 이를 위해서 본건 행위를 했다고 주장하나, 화재방지와 적자수주와의 인과관계는 명확하지 아니하며, 그것이 「공공의 이익」에 반하지 않는다는 이유가 될 수는 없다. 또한, 피심인들은 본건 행위는 독점금지법에 위반하는 부당한 낮은 대가에 의한 수주활동을 행하지 않도록하는 것으로서 「공공의 이익」에 반하는 것이 아니라고 주장하는데 피심인들 및 발주자들을 포함한 시장전체의 상황, 특히 당해 공사 수급관계로부터 볼 때 자회보설비공사의 대가가 하락하는 점이 있다고 하더라도 그 자체는 부당염매라 할 수 없을 뿐 아니라 예를 들어 본건 행위가 부당염매를 회피하기 위한 공동행위라고 할지라도 그것이 구체적 법률규정에 근거하여 독금법의 적용이 제외되는 것이 아니라면 독점금지법의 적용을 피할 수 없다.

<해 설>

독점금지법상의 과징금 제도는 상품 혹은 용역에 관계된 카르텔로서 대가에 관계된 것 혹은 실질적으로 공급량을 제한하는 것에 의하여 대가에 영향을 미치는 것에 대하여 공정거래위원회가 사업자에 대하여 당해 위반행위의 실행으로서의 사업활동을 개시한 날부터 종료한 날까지의 실행기간 중 당해 상품 혹은 용역에 의한 매출액에 법정의 율을 곱하여 얻은 액수를 과징금으로서 국고에 납부토록 명하는 행정조치이다(제7조의2 등). 이 제도는 1977년 독점금지법의 개정에 의하여 새롭게 도입된 것으로서 사회적 공정, 카르텔의 억제를 기도한 것이다. 현재 카르텔 억지효과를 높이기 위해 과징금의 수준을 높이기 위한 독점금지법 개정법안의 국회제출이 예정되고 있다.

본건은 자화보설비공사라고 하는 용역에 대하여 발주자로부터의 거래신청에 대하여 공급자간에 행해진 수주예정가격의 최저액 및 수주예정자를 결정하는 이른바 수주조정 행위가 부당한 거래제한에 해당하는 것으로 여겨져, 과징금 납부명령이 내려진 것에 대하여 이에 불복하여 심판절차가 개시되어 심결이 행해진 케이스이다.

본건의 쟁점의 제1은 과징금의 대상이 되는 위반행위의 실행으로서의 사업활동기간(실행기간)의 문제이다.

그런데, 본건의 구체적인 수주조정행위는 간담회가 설치되고 있는 지구별로 행해지고 있는 면이 있는데, 위반행위 그 자체는 「기초결정」이고, 각 지구의 개개의 수주조정행위는 「기초결정」의 구체적인 실시에 불과하다고 인정되고 있다. 즉, 위반행위는 지구별로 복수 성립하고 있는 것이 아니므로 실행기간은 지구별로 성립하는 것이 아니라 어느 지구일지라도 가장 빨리 수주조정을 행한 날이 실행기간의 시기가 되며, 지구간담회에서의 수주조정이 모두 종료한 날이 종기가 된다는 것이 심결의 생각이다.

또한, 「위반행위의 실행으로서의 사업활동」이라고 하는 개념은 위반행위의 실행기간의 시기와 종기를 특정하기 위한 것에 불과하다는 점에서도 심결의 생각이 이해될 수 있다.

제2의 쟁점은 「확인친 물건」도 본건 위반행위인 기본결정의 대상이 되는 용역이며, 이에 관계된 매출액이 과징금 계산의 기초가 되는 매출액에 포함시켜야 하는가의 문제이다.

독점금지법 제7조의2의 규정에 의한 과징금의 대상이 되는 「당해 상품 혹은 용역」이 「당해(위반) 행위」의 대상이 된 상품 혹은 용역전체를 가리킨다는 심결의 생각은 지금까지의 과징금 납부명령의 모두에 적용된 생각을 확인한 것이며, 학설에서도 이론이 없는 부분이다. 즉, 위반행위(카르텔)의 영향이 미치는 것 전체가 과징금의 대상이 된다는 것은 제도의 취지로 볼 때 당연하며, 또한 행정효율의 관점에서도 이해될 수 있다. 또한 「확인친 물건」이 본건의 위반행위인 「기본결정」, 즉 수주조정행위의 대상인지의 여부의 사실인정이나 평가의 점에 대하여 심결에서는 구체적인 상황을 둘러보며 판단을 하고 있으나, 이에 의하더라도 「확인친 물건」은 피심인들이 간담회에서 협의의 대상으로 삼았던 것이고, 「기초결정」의 대상이 되는 용역이라고 인정된다고 하고 있다.

결국, 본건 위반행위의 본질이 개개의 발주물건별의 수주조정행위가 아니라, 전체로서의 자화보설비공사라고 하는 용역에 대한 수주조정행위, 즉 금후 자화보설비공사의 수주는 공동으로 조정하자고 하는 취지의 카르텔이라고 하는 성격을 갖는 것이라고 볼 때 상기의 쟁점에 대한 심결의 판단은 모두 적절하다 할 수 있다. 또한, 제3의 쟁점인 「공공의 이익」론에 대한 심결의 생각은 판·심결례나 학설과 같은 취지의 것이다.

<참고문헌>

사네카타 켄지(實方 兼二), 『과징금의 대상이 되는 「당해 용역」의 매출액』, 공정거래 420호 4쪽

네기키 테츠(根岸 哲), 「과징금 계산의 기초가 되는 매출액」, 1985년도 중요판례해설(쥬리스트 862호) 224쪽

키무라 키요코(木村 紀與子), 「자화보설비공사의 과징금 납부심결」, 공정거래 420호 12쪽

* 이토다 쇼우고(絲田 省吾), 공정거래위원회 경제부장

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