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36. 칸사이(關西)국제공항도 공사용 산사(山砂) 해송공사 수주비, 수주단가의 결정

36. 칸사이(關西)국제공항도 공사용 산사(山砂) 해송공사 수주비, 수주단가의 결정

공정위 1989년 9월 12일 권고심결

(1989년(권) 제5호 해상매립토사 건설협회에 대한 건)

(심결집 36권 등재예정)

<사실의 개요>

1. (1) 해상매립토사 건설협회(이하 「해상협」)는 오오사카(大阪)에 주요 사업소를 두고 효우고(兵庫)현의 아와지시마(淡路島)에서 산사의 채취 등을 행하여 오오사카만 및 그 주변에서 매립공사사업을 운영하는 자를 회원으로 하고 회원상호의 친목을 도모하며 산하해송공사(매립 등을 행하기 위한 산사를 조달하여 해상운송하고 목적의 해역에 투입하는 공사)의 원활한 추진에 기여할 것 등을 목적으로 설립된 임의단체이다.

해상협은 1971년경 설립되어 회원수는 1987년 9월 말 현재 8명이다. 해상협은 회칙을 설정, 회장 및 간사를 두고 회장 및 간사의 회합에서 그 운영에 관한 사항을 심의결정하고 있다.

(2) 칸사이(關西)국제공항 주식회사는 오오사카만 센슈오키(泉州仲)을 매립하여 칸사이국제공항 공항도를 건설하는데 있어서 우선 그 외주부분의 약 11킬러미터에 걸쳐 호안(護岸)을 축조하는 공사(이하 「호안축조공사」)를 하기로 하고 이를 1부터 6까지의 공구로 나누어 1986년 12월 22일 공구별로 지명경쟁입찰을 실시하고 동월 23일 각각의 공구에 대하여 건설공사 공동기업체(이하 「공동기업체」)에 발주하였다.

호안축조공사는 산사해송공사 등의 공사에 의하여 진행되는데 이 중 산사해송공사에서는 6공구 합계 1,900만 입방미터의 산사가 매립재로서 투입될 필요가 있다고 예상되고 있었다. 이 산사는 아와지시마 외 2개소에서 채취되는 것으로 되어 있었는데 호안축조공사 착공시 아와지시마 이외의 2개소에 대해서는 채취할 체제가 정돈되지 않고 있었으므로 동 공사용 산사는 아와지시마에서 채취되는 것으로 사실상 한정되어 있는 상황이었다.

당시 아와지시마에서 상응하는 산사의 공급능력을 갖고 동시에 오오사카만 및 그 주변에서 산사해송공사업을 운영하고 있던 자는 해상협 회원뿐이었다. 따라서 공동기업체는 호안축조공사에 관계 산사해송공사에 대하여 해상협 회원에 크게 의존할 수밖에 없는 상황이었다.

2. (1) 해상협은 공동기업체로부터의 산사해송공사의 진행에 대한 협력요청을 계기로 하여 회원의 공사수주선별 수주량에 대하여 검토하고 1987년 3월 중순의 회장 및 간사의 회합에서 6명의 회원의 공구별 산사투입 수량을 정하고 이를 각 회원이 공사 수주선별 수주량으로 할 것을 결정하였다.

(2) 또한 해상협은 공동기업체로부터의 산사해송공사 공사단가 교섭촉진에 대한 협력요청을 계기로 하여 동 공사단가에 대하여 검토하고 1987년 9월하순의 회장 및 간사의 회합에서 산사 1입방미터당 130엔으로 하는 수주단가를 결정하였다.

3. 해상협 회원은 위의 각 결정에 의하여 각 공동기업체로부터 호안축조공사 관계 산사해송공사를 수주하고 이를 시공하여 1988년 10월 당해 공사를 종료하였다.

<심결요지>

1. 해상협은 독점금지법 제2조제2항에 규정하는 사업자단체에 해당하며 호안축조공사에 관계되는 회원의 산사해송공사 수주선별 수주량 및 수주단가를 결정하고 이를 회원에 실시시킴으로써 호안축조공사 관계 산사해송공사 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하고 있는 것으로 이는 동법 제8조제1항제1호의 규정에 위반하는 것이다.

2. (1) 해상협은 수주선별 수주량 및 수주단가를 결정한 것 및 이들 행위는 독점금지법의 규정에 위반하는 것이라는 내용을 각 공동기업체 및 그 구성회사에 대하여 통지하여야 한다.

(2) 해상협은 그 조직 혹은 운영에 대하여 독점금지법의 규정에 위반하는 행위를 반복하지 않도록 조치를 신속하게 취하고 공정거래위원회에 동 조치를 보고하여야 한다.

<해 설>

1. 건설업의 건설공사에 관한 독점금지법 위반사건은 독점금지법 제정이래 여러차례 나타나고 있다(자세히는 카네코(金子), 후게 참조문헌(상) 15∼25쪽 참조). 따라서 공정거래위원회는 1984년에 「공공공사에 관계하는 건설업 사업자단체의 활동에 관한 독점금지법상의 지침」을 공표하고 건설업의 독점금지법 위반행위의 미연방지를 도모키로 하였다(동 지침에 대하여는 우에마츠(植松) 후게 참고문헌 54∼109쪽 참조). 그런데도 불구하고 건설 담합사건은 그 후에도 끊이지 않고 있으며 1988년에 「요코스카(橫須賀) 미해군기지 담합사건」(본서 13사건 참조), 그리고 1989년에는 본건 사건이 발생한 것이다.

이처럼 건설담합이 독점금지법에 의한 금지에도 불구하고 또한, 형법 제96조 의3 제2항이 이를 담합죄로 금지하고 있음에도 불구하고 반복해서 발생하는데에는 공공공사에 대한 수발주 시스템 특유의 형태에 문제가 있다고 생각된다. 즉 건설업자수가 50만을 넘고 그 중 공공사업에 의존하는 비율이 높은 자본금 1억엔 이하의 사업자가 99%를 점하고 있는 등 압도적으로 중소영세기업이 많은 건설업의 시장구조상 공사의 시공능력에 따른 건설업자의 서열을 전제로 하여 공사의 종류 및 규모에 따른 특정 소수의 건설업자를 지명하고 그 경쟁에 의해 국가 혹은 지방공공단체에 가장 유리한 조건을 제시한 자와 계약하는 「지명경쟁입찰제도」가 사용되고 있으므로 지명을 받은 특정 소수의 건설업자 사이에서의 담합이 용이하게 되기 때문이다. 또한, 이 담합은 예정가격제도 최저제한가격제도 재입찰제도의 기능 건설청부계약의 편무성 등에 의해서도 유도되고 있다고 생각된다(이 점에 대해서는 우치야마(內山), 후게 참고문헌 15∼22쪽 참조). 따라서 발주자에 손실을 주는 건설담합을 배제하기 위해서는 독점금지법 및 형법의 엄격한 운용이 불가결한데 이와 더불어 공공공사에 대한 수발주 시스템의 개혁(특히 일반경쟁입찰을 원칙으로 할 것 어쩔 수 없이 지명경쟁입찰에 의할 경우에는 지명기준의 명확화와 외국사업자를 포함하여 참가하는 사업자수를 최대한까지 증가시킬 것)이 필수적이다.

2. 다음으로 본 심결에 대하여 검토키로 하는데 첫번째 문제가 되는 것은 적용법조의 타당성이다. 본건에서 해상협은 산사해송공사를 신속하게 진행시킬 것 및 공사단가를 결정하는 교섭을 난항시키지 않을 것에 대하여 공동기업체로부터 협력요청이 있었다는 것을 계기로 하여 그 회장 및 간사의 회합에서 각 회원의 수주량과 수주단가를 협의 결정하고 이를 회원에게 실시시켰다는 것이 인정되고 있다. 그러나 해상협은 회원이 겨우 8명이며 상호간 의사소통이 용이하다는 점 회원별 수주량(회원 4명의 수주량은 동량)과 수주단가가 결정되어 있었다는 점 등을 미루어 각 회원이 회장 및 간사의 회합에 참가하거나 혹은 협의 결정과정에 깊게 관여했다고 여겨진다. 이 때문에 형식적으로는 사업자단체의 장에서의 공동행위로서 독점금지법 제8조제1항제1호를 적용하는 것이 아니라 동법 제3조가 적용되는 것이 바람직스럽지 않나 여겨진다. 이 점은 회원간의 합의에 대하여 필요한 입증의 정도에 관계되는 것인데 심결서기재의 회원수 수주량과 수주단가의 결정과정 회원별 수주량이 결정되어 있다는 점 등의 사실로부터 반증이 없는 한 회원간의 합의가 있었음을 인정해도 좋다고 생각되기 때문이다. 또한, 공동기업체에 대해서는 「해상협이 행한 동 협회회원의 산사해송공사 수주단가의 결정행위에 깊게 관여하고 있다는 사실이 인정되었으므로 독점금지법 제 3조의 규정에 위반할 우려가 있는 것으로서」 구두경고가 내려져 있다(사무카와(寒川)-시마다(島田), 후게 참고문헌 69∼70쪽).

두번째로는, 독점금지법 제8조제1항제1호의 요건 중 일정한 거래분야의 인정의 타당성이 문제시된다. 본 심결은 일정한 거래분야를 「호안축조공사 관계 산사해송공사」로 인정하고 있다. 이는 본건에서 산사의 산지가 아와지시마에 한정된다는 점 아와지시마에서 산사의 산출 및 그 해송공사를 행할 수 있는 자가 해상협 회원뿐이라는 점으로부터 산사해송공사 분야를 6 공동기업체를 거래대상으로 하는 산사해송공사업자 간의 경쟁의 장으로 볼 수 있기 때문이다. 이처럼 특정한 공사분야를 거래의 대상으로 보고 일정한 거래분야로 하는 것은 종래의 심결에서도 보여져 왔으며 본 심결의 인정은 타당하다.

세번째로는, 독점금지법 제8조제1항제1호의 요건 중 경쟁의 실질적 제한의 요건에 대해서도 해상협 회원 이외에 아와지시마의 산사해송공사업을 운영하는 자가 없고 또한, 본건 실행행위가 유효하게 이루어졌다는 점에서 충족된다고 할 수 있다.

3. 본 심결은 기왕의 위반행위에 대한 권고심결이며, 배제조치로서 위반행위가 이미 없어졌다는 내용을 6 공동기업체 및 구성회사에 철저히 주지시킬 것과 장래에 대한 위반행위 방지조치 및 그 보고의무가 명해졌다. 해상협은 1989년 9월 장래에 대한 위반행위 방지조치로서 해산하고 있다(사무카와=시마다, 후게 참고문헌 71쪽 참조).

<참고문헌>

카네코 아키라(金子 晃), 「담합입찰과 독점금지법(상)(하) NBL 250호 15쪽, 동 252호 34쪽, 1982 우치야마 쇼우지(內山 尙二), 「공공공사와 입찰제도의 문제점」 쥬리스트 759호 15쪽, 1982년 후나다 마사유키(舟田 正之), 「담합입찰-독금법상의 규제 및 관련문제를 둘러싸고」 법학교실 19호 90쪽, 1982년

사무카와 히로히코(寒川 廣彦)=시마다 나리히사(島田 成久), 「해상매립토사 건설협회에 의한 산사 해상공사의 독점금지법 위반사건」 공정거래 469호 67쪽, 1989년

세료우 신고(瀨領 眞吾), 「칸사이국제공항의 산사해송공사 카르텔」 1989년도 중요판례해설(쥬리스트 957호) 239쪽, 1990년

*타카하시 아와카즈(高橋 岩和), 카나가와(神奈川)대학 단기대학부 교수

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