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39. 현 버스협회에 의한 전세버스 운임의 결정과 증차의 승인신청제한

39. 현 버스협회에 의한 전세버스 운임의 결정과 증차의 승인신청제한

공정거래위원회 1990년 2월 2일 권고심결

(1989년 (권) 제9호 미에(三重)현 버스협회에 대한 건)

(심결집 미등록)

<사실의 개요>

1. 미에(三重)현 버스협회(이하 「버스협회」)는 미에현에서 일반승합여객 자동차운송사업, 일반전세여객 자동차운송사업 또는 특정여객 자동차운송사업을 하는 업자를 회원으로 하는 사단법인이다. 회원수는 11명(전세버스사업을 경영하는 업자는 10명)이며, 이들 업자가 보유하는 전세버스의 차량수는 지구내의 전세버스 약 380량의 거의 전부를 점유하고 있다.

2. 버스협회는 전세버스운임의 하락에 대처하기 위해 염가에 의한 수주경쟁의 방지책을 검토해 왔으나 1988년 11월 25일의 실무위원회(회원 중 전세버스 운송사업을 경영하는 10개사의 영업책임자급으로 구성되어 있음)에 있어서, ① 전세버스의 거액거래용, 이벤트용, 고교야구단 이동용 및 스키용의 각 운송에 있어서 최저운임을 정하고 이를 실시해 갈 것을 결정하였다. 또한, 버스협회는 1989년 2월 1일자 실무위원회에서, ② 야구단용 및 세계 디자인박람회(같은 해 7∼11월에 나고야시(名古屋)에서 개최)용 운송의 대형차 1량당 최저운임을 출발제별, 평일·일요·경축일별, 일반·학생별로 정하였다. 최저운임을 기재한 문서(1989년 2월 1일자)가 미에현 내의 여행업자에게 배포되어 회원 각 회사는 이를 기초로 여행업자와 운임을 교섭하였다. 공정거래위원회는 이에 대해 심사를 개시하였으나 1989년 10월 17일 버스협회는 위의 ① 및 ②의 결정을 파기할 것을 결정하고 이를 문서로 회원에게 통지하였다.

3. 버스협회는 사전에 회원의 전세버스 증차와 관련하는 사업계획 변경의 승인신청을 제한하여 왔으나 1989년 3월 27일자의 실무위원회에서 1989년도 이후의 회원의 증차승인신청의 차량수에 대해 검토하고 3월 29일의 동 위원회에서 ③ 「미에현에서의 전세버스증차에 관한 규칙」을 결정하였다. 이에 따라 증차신청의 차량수를 대형차, 중형차 및 소형차별로 구별하고 또한, 증차신청시 회원은 미리 버스협회에 연락해야 한다는 취지를 정하였다. 대형차에 대해서는 연도별, 회사별 증차계획안 역시 합의하였다. 회원은 증차규칙에 있어서 동의 및 확인서를 버스협회에 제출하고 이에 근거하여 증차승인신청을 하였다. 1989년 7월 13일 버스협회는 위 ③의 결정을 파기할 것을 결정하고 문서로 회원에게 통지하였다.

<심결요지>

1. 법령의 적용

위의 ① 및 ②의 결정에 있어서 사업자단체인 버스협회가 「회원의 거액거래 운송 등의 전세버스의 운임 등을 결정함에 따라 미에현의 거액거래 운송 등의 전세버스 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한해 온 것으로」 이는 독금법 제8조제1항제1호에 위반하며, 위의 ③의 결정에 있어서, 「회원의 전세버스의 증차승인신청을 제한함에 따라 구성사업자의 기능 또는 활동을 제한하였으며」 이는 동법 제8조제1항제4호에 위반한다.

2. 주문

(1) 버스협회는 위의 ① 및 ②의 결정을 파기하였다는 취지 및 일반전세여객 자동차의 운임 및 요금을 향후 회원 각각의 자주적인 의사에 따라 결정한다는 취지를 미에현 내의 일반소비자 및 여행업자에게 철저히 주지시키지 않으면 안 된다. (2) 버스협회는 향후 회원의 일반전세여객 자동차의 운임 및 요금을 제한하는 행위 및 일반전세여객 자동차운송사업과 관련하는 사업계획변경의 승인신청을 제한하는 행위를 해서는 안 된다. (3) 버스협회는 독금법 위반행위를 반복하지 않도록 전세버스 위원회 및 전세버스 실무위원회의 조직, 규약 및 운영에 대하여 개선조치를 신속하게 마련하지 않으면 안 된다.

<해 설>

1. 본건의 대상인 버스사업은 도로운송법의 규정에 근거하여 운임 및 차량수등의 결정에 있어서 행정기관 승인제 하에 있는 정부규제업종의 하나에 속한다. 지금까지도 택시 및 트럭사업에 관해 사업단체가 구성사업자의 증차 및 영업소 신설 등의 승인신청을 제한한 행위에 대해 법적 조치가 내려진 사건이 수 건 있다.

본건에서는 버스협회에 의한 회원의 증차승인신청 제한이 독금법 제8조제1항제4호 위반으로 규정되었을 뿐 아니라 버스협회에 의한 회원의 전세버스운임의 결정이 동법 제8조제1항제1호 위반으로 규정된 점에 주목하게 된다. 운임의 결정은 대가와 관련하는 카르텔이며 과징금 납부명령이 내려지게 되나 이 사건은 정부규제분야의 운임에 대해 과징금의 납부가 명령된 최초의 사례라고 한다(이노우에(上井), 후게 52쪽).

2. 운임승인제 하에서 카르텔이 행해진 것은 승인운임에 일정한 폭이 있으며, 그 범위에서 다시 가격경쟁이 가능하였던 사실에 기인한다.

도로운송법 제9조(구 제8조)제1항에 의하면 버스사업자는 여객운임 및 그 밖의 운송에 관한 요금을 정하고 교통부장관의 승인을 얻어야 하며 이를 변경하려 하는 경우도 마찬가지이다. 승인의 기초로서 능률적인 경영 하에서의 적정한 원가를 보상하고 적정한 이윤을 포함할 것, 특정여객에 대해 부당한 차별적 취급을 하지 않을 것, 여객의 운임 및 요금을 부담하는 능력에 맞추어 여객이 해당 사업을 이용하는데 곤란하게 할 우려가 없도록 할 것, 기타 일반여객 자동차운송사업자와 부당한 경쟁을 일으킬 우려가 없도록 할 것, 운임 및 요금이 거리제에 의한 경우라도 교통부장관이 산정한 기초가 되는 거리를 정한 경우는 이에 따를 것 등을 들고 있다(동 제2항). 운임 및 요금은 확정액으로 정할 것을 원칙으로 하나 일반전세여객 자동차운송사업에 대해서는 최고액 및 최저액으로 이에 대신할 수가 있다.

전세버스의 운임은 승인된 기준의 운임율에 의해 계산한 금액(표준운임)의 상하 각 15%의 범위에서 자유로이 설정가능하다. 이러한 상하 각 15%의 폭은 1988년 5월의 승인시 종래의 상하 각 10%에서 확대된 것이다. 확대의 계기는 1985년 7월의 임시개정개혁추진심의회의 답신에 의한 것이라고 한다.

본건에서는 염가에 의한 수주경쟁의 격화를 방지하는 목적에서 표준운임의 플러스마이너스 0%의 수준으로 가격을 유지하려 하였던 것으로 회원이 보유하는 전세버스의 차량수가 지구내에서의 전세버스의 거의 전부를 차지하고 있던 점에서 독금법 제8조제1항제1호에 위반하는 것은 분명하다고 할 수 있다. 즉, 승인요금의 범위 내에서 법률상 또는 사실상 경쟁이 가능한 경우 실무요금의 수준을 제한하는 행위역시 위법이 된다.

만일 버스협회가 승인폭의 하한, 즉 표준운임의 마이너스 15%의 수준으로 회원의 운임을 결정하였다고 하면 어떤 식으로 취급되었을까?

일반적으로는 가격카르텔에 있어서 결정된 가격수준의 타당성은 카르텔의 위법성판단에 아무런 영향을 미치지 않는다. 즉 가격카르텔은 당연위법이다. 단, 승인폭의 하한으로 운임이 결정된 경우 카르텔 참가자는 운임이 소비자에 있어서 가장 유리한 것이며 카르텔에 의한 폐해가 전혀 발생하지 않는다는 주장을 할지도 모른다. 또한, 방치해 두면 현실수수운임은 승인폭의 하한보다 더욱 낮아지므로 이러한 도로운송법상의 위법행위를 방지하기 위해 부득이 카르텔을 실시한 것이라는 주장도 생각할 수 있다.

3. 본 심결은 버스협회가 전세버스 증차규칙을 결정하고 회원에게 동의 및 확인서를 제출하게 한 후 이에 근거하여 증차승인신청을 하게 한 행위에 대해 이를 구성사업자의 기능 또는 활동의 부당한 제한에 해당한다고 간주하였다. 전세버스의 증차가 지방 운송국장에 의한 승인의 대상이라도 승인신청의 여부 및 어떠한 내용의 신청을 하는지는 사업자가 자주적으로 결정하는 사항이므로 이에 경쟁의 여지가 있으며 이를 사업자단체의 결정에 의해 제한한다면 위법이 된다(사네카타(實方), 「독점금지법」 353쪽).

사업자단체가 구성사업자의 승인신청을 제한한 사례로서 다음과 같은 것이 있다.

니이카타(新渴)시 하이어택시협회 사건에서는 협회가 회원의 증차 또는 영업소 신설이나 위치변경과 관련하는 사업계획변경(도로운송법 제15조)의 승인신청을 제한한 사실에 대해 독금법 제8조제1항제4호가 적용되었다(공정거래위원회 권고심결 1981년 4월 1일 심결집 28권 3쪽). 오카야마(岡山)현 트럭협회사건도 위의 취지와 동일하게 기술하고 있다(공정거래위원회 권고심결 1983년 3월 31일 심결집 29권 100쪽). 군마(群馬)현 하이어협회사건에서는 협회가 회원의 운임가격 승인신청의 내용을 결정하여 이에 근거하여 신청하게 하고 소극적인 사업자에게도 결정과 동일한 내용의 신청을 강요한 사실에 대해 독금법 제8조제1항제4호를 적용하고 있다(공정거래위원회 권고심결 1982년 12월 17일 심결집 29권 82쪽).

전세버스증차의 승인신청의 제한은 역무를 공급하는 설비의 제한을 초래한다. 원래, 협회의 증차규칙결정과 설비제한과의 사이에서 행정기관의 승인이 개재하므로 인과관계가 중단될 우려가 문제가 된다. 협회의 제한행위가 없어도 승인신청이 각하된다면 동일한 결과가 발생하게 된다. 그러나 일반적으로는 신청의 제한보다 설비의 최고한도가 신청 범위내에 한정되어, 신청하면 승인될 가능성이 있는 부분이 배제된다고 판단하여 신청의 제한만으로 독금법위반이 성립한다고 인식되고 있다(스기우라(杉浦), 후게 245쪽). 승인신청이 전부 각하되는 극단적인 경우를 제외하면 이러한 견해에 따라도 무방하다. 즉 회원의 신청을 제한하는 협회의 결정이 있으면 회원의 기능 또는 활동을 부당히 제한하는 것이 된다.

<참고문헌>

이노우에(井上), 「사단법인 미에현 버스협회 등의 독점금지법 위반사건에 대하여」, 공정거래 472호 48쪽

스기우라 이치로우(杉浦 市郞), 「니이카타시 하이어택시협회 사건」, 1981년도 중요판례해설 (Jurist 768호) 243쪽

*핫토리 이쿠오(服部 育生), 나고야가쿠인(名古屋學院)대학 조교수)

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