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40. 건물관리업단체에 의한 관공청 수주의 담합

40. 건물관리업단체에 의한 관공청 수주의 담합

공정거래위원회 1989년 11월 21일 권고심결

(1989년 (권) 제6호)

(심결집 36집 등록예정)

<사실의 개요>

1. 사단법인 홋카이도(北海道)건물관리협회(이하 「건물관리협회」)는 삿포로(札幌)시에 사무소를 두고 홋카이도의 구역을 지구로 하여 지구내 건축물의 청소, 설비관리, 정비 등의 업무(건물관리업무)를 경영하는 업자를 회원으로 하고 동 업무에 관한 기술의 향상 및 지식의 보급을 도모하는 등을 목적으로 하여 1971년 3월 31일에 설립된 사업자단체이다.

회원수는 1989년 7월 말 현재 135명이며, 이 중 삿포로시의 구역에 사업소를 소유하는 회원수는 48명이다. 또한 건물관리협회의 지구에는 동 협회의 회원 이외에도 건물관리업무를 경영하는 업자가 있으나, 관공청 등이 입찰에 의해 발주하는 건물관리업무의 대부분은 동 협회의 회원이 수주한다. 뿐만 아니라 동 협회는 총회 및 이사회를 두어 동 협회의 운영에 관한 사항을 심의, 결정하는 것 외에 업무적정화위원회를 두고 있다.

2. 건물관리협회는 이미 오래 전부터 관공청 등이 입찰에 의해 발주하는 건물관리업무에 대해 회원의 수주가격의 안정을 도모하기 위해 회원상호의 협조관계의 유지, 촉진을 위해 노력해 왔으나, 1986년 2월 25일 삿포로시에서 개최한 총회에서 관공청 등이 입찰에 의해 발주하는 동 업무의 수주가격을 안정시키는 방책에 대해 검토한 결과, (가) 회원이 이미 입찰방법에 의해 수주하고 있는 물건(기존 계약물건)에 대해 다음 입찰시에 타 회원은 해당 물건을 수주하지 않을 것, (나) 신규 입찰방법에 의해 발주되는 물건(신규 물건)에 대해 회원은 관공청 등의 예정가격으로 예상되는 가격(예상가격)의 80%를 하회하는 가격으로는 수주하지 않도록 상호간에 협력할 것, (다) 업무적정화위원회는 위의 (가) 또는 (나)에 위반하여 수주하였다고 판단한 경우는 다음 입찰시에 해당 물건을 위의 (가)의 적용대상물건으로 인정하지 않을 것 등을 내용으로 하는 합의사항을 결정하였다.

3. 위의 결정에 근거하여 삿포로지구의 건물협회 회원은 기존 계약물건에 대해서는 기존 계약회원이 입찰때마다 미리 타 입찰참가회원에 대해 해당 기존계약회원의 입찰가격이 최저가격이 되도록 협력을 요청하고, 대부분이 이 요청에 협력한 결과 대부분의 대상물건에 대해서는 기존 계약회원이 계속하여 수주하였다. 또한 신규물건에 대해서는 위의 (나)를 실시하기 위해 사전에 입찰참가회원 간에 화합에 의해 수주예정자를 결정하고 수주예정자의 입찰가격이 최저가격이 되도록 입찰가격을 상호간에 조정하여 수주예정자가 수주할 수 있도록 하였다. 또한, 업무적정화위원회는 위의 (가) 또는 (나)에 위반하였다는 신고가 회원으로부터 들어온 경우 조사결과 위반사실이 확인되면 다음 입찰시에 해당 물건을 위의 (가)의 적용대상 물건으로는 인정하지 않는다는 취지 등의 결정을 내리고 이를 위반행위를 한 회원에게 통지하였다.

4. 공정거래위원회의 심사개시 후 건물관리협회는 총회에서 위의 (가)(나)(다)의 협의사항을 파기한다는 결정을 내리고 이를 회원에게 통지하였다.

<심결요지>

「건물협회는 독점금지법 제2조제2항에서 규정하는 사업자단체에 해당하며 관공청 등이 입찰에 의해 발주하는 건물관리업무에 관해 기존 계약물건에 대해서는 다음 입찰시에 타 회원이 해당 물건을 수주하지 않을 것 및 신규물건에 대해서는 예정가격의 80%를 하회하는 가격으로 수주하지 않도록 상호간에 협력할 것을 결정하고 이를 삿포로지구에 사업소를 두는 회원에게 실시하게 함으로써 삿포로지구에서의 관공청 등이 입찰에 의해 수주하는 건물관리업무의 거래분야의 경쟁을 실질적으로 제한하였으며, 이는 동법 제8조제1항제1호의 규정에 위반한다」고 규정하고, 공정거래위원회는 건물관리협회에 대해 ① 입찰에 있어서 준수해야 할 사항의 결정(위의 (가)(나)(다))을 파기하였다는 취지 및 ② 향후 동일한 결정을 하지 않는다는 취지를 홋카이도 구역의 관공청 등에 철저히 주지시킨다는 등의 배제조치를 명하였다.

<해 설>

1. 본건은 공공발주와 관련하는 입찰담합이 독점금지법 제8조제1항제1호에 위반한다고 규정한 사건이나 건설담합사건과는 달리 건물관리라는 역무만을 경쟁제한행위의 대상이라는 점 및 담합에 의해 기존 계약회원을 수주예정자로 함으로써 계속수주를 도모한 점이 특징이다. 또한, 협정위반(이른바 담합파기)에 대한 제재로서는 통상의 입찰담합사건에 있어서는 위반자에 의한 수주예정자 등에의 자금의 지불이 일반적이나(히구치 요시시게(桶口 嘉重), 「임찰담합과 독점금지법」Jury 759호 43쪽 참조), 본건에서는 협의사항에 위반하여 수주한 경우에 대해서는 다음 입찰에서 이를 협의대상으로부터 제외함으로써 사실상 계속수주를 불가능하게 한다는 제재방법을 취하고 있다. 이와 같이 본건에서는 건물관리라는 담합대상역무의 특징(노동집약형 산업)과 이로부터 발생하는 계속수주의 이익이 담합행위의 동기가 되고 있다고 생각할 수 있다.

2. (일정한 거래분야) 경쟁의 실질적 제한의 판정의 전제로서의 일정한 거래분야는 통상적으로 거래의 대상의 단계, 지역, 상대업자 등의 각각에 대하여 획정한다. 본건에서는 대상(즉, 제품시장)으로서 건물관리업무라는 역무를 하나의 시장으로 보고 있다. 동 업무는 건물의 청소, 설비관리, 정비 등의 업무를 중심으로 다방면에 걸쳐 있다. 이 중에는 예를 들면 정비업무와 같이 이를 전업으로 하는 업자와 경합관계에 있는 업무도 있을 수 있다고 생각되나, 위와 같은 몇몇의 업무를 복합적으로 제공하는 건물관리의 업무를 하나의 시장으로 간주하는 본 심결의 견해는 그 실태로부터 보아도 타당하다고 할 수 있을 것이다. 거래상대로서는 이를 「관공청등」으로 하고 이로부터 발주되는 건물관리업무로서 개개의 거래가 아닌 이 범위에 포함되는 거래전체를 일정한 거래분야로 보는 것도 동 업무의 특징인 계속성 등으로부터 볼 때 타당하다. 지리적 시장을 「삿포로지구」로 정하고 있는 것은 동 지역에 관공청 등의 시설이 집중적으로 존재하며 여기에 인적 서비스를 집약적으로 공급한다는 역무의 성질로 볼 때 정당하나 의문이 남는 것은 법령의 적용에 있어서 「삿포로지구」를 지리적 시장으로 인정하면서 주문에 있어서는 배제조치의 대상지역을 「홋카이도 구역」이라고 규정한다는 점이다.(이와 같은 예는 종래의 심결에서는 찾아볼 수 없는 것이었다) 이에 대한 이유로서 본건의 합의가 전 홋카이도지구를 대상으로 하고 있으므로 예방적 견지로부터 볼 때 전 홋카이도의 관공청에 대해 주지를 요청하였다고 생각하는 견해도 있으나,(호소이 토오루(細井 透), 「사단법인 홋카이도 건물관리협회에 의한 독점금지법 위반사건」공정거래 471호 73쪽) 경쟁제한이 실제로 존재한다고 인정한 그 지역이 배제조치의 대상이 되어야 한다고 생각하는 경우에는 의문이 남는다.

3. (경쟁의 실질적 제한) 앞서 기술한 바와 같이 본 건에서는 신규물건과 기존 계약물건에 대해 합의에 있어서의 대응이 다르다. 즉, 전자에 대해서는 관공청의 예정가격의 80%를 하회하는 가격으로 수주하지 않을 것(즉, 수주가격의 안정)을 주 목적으로 하고 있으며 합의에 의한 수주예정자의 결정은 이를 실현하기 위한 수단이라고 할 수 있을 것이다. 이에 비해 후자(즉, 기존 계약물건)에 대해서는 다음 입찰시에 타 회원이 해당 물건을 수주하지 않을 것(바꿔 말하면 계속수주의 확보)을 주 목적으로 하고 있으며, 입찰가격의 합의는 이를 실현하기 위한 수단이라고 할 수 있다. 다시 말해서 본건의 담합이 목적으로 하는 점은 신규물건에 대해 발주가격의 안정을 도모하고 기존 계약물건의 계속수주에 의한 사실상의 계약기간 장기화를 꾀하였다고 할 수 있다. 이상과 같이 본건에서는 수주가격과 수주예정자의 결정이라는 양면에서 경쟁제한이 성립하고 있으며 사실상 아무런 경쟁의 여지가 없는 상황(카네코 아키라(金子 晃), 「담합입찰과 독점금지법(하)」NBL 252호 37쪽 참조)이다. 또한, 본건에서는 비회원인 건물관리업자의 존재도 인정할 수 있으나 삿포로지구 내에서의 관공청 등에 의한 입찰 발주업무의 대부분이 건물관리협회의 회원에 의해 수주되었으므로 경쟁의 실질적 제한을 인정한 본건의 심결은 타당하다고 볼 수 있다.

4. (공익성으로서의 고용안정) 앞서 기술한 바와 같이 본건에서는 담합의 목적 중 한 가지는 원칙적으로 연도갱신이라는 것을 계속 수주를 도모함으로써 사실상 장기계약화하려는 점이었다. 여기에는 건물관리업무가 계약액의 80%를 인건비가 차지하는 노동집약형 산업이라는 사실에 노동력의 대부분이 비교적 고령자(정년퇴직자 등)가 차지하고 있기 때문에 종업원의 고용안정이 사회적으로도 기대된다는 면이 하나의 원인이었다고 판단하고 있다(호소이, 전게 72∼73쪽). 본건에서는 위에서 기술한 바와 같이 합의조항에 가격협정으로서의 성격도 선명하게 보이므로 이와 같은 이른바 사회정책적 배려가 그다지 설득력이 없으나 설령 합의사항이 가격면에서의 구속성을 억제하고 일정기간에 한하여 계속수주를 가능하게 하는 것(실제로는 생각하기 어려운 일이나)이라면, 이러한 공익성의 참작이 독금법의 해석 및 적용에 있어서 요청되는 상황이 발생하지 않는다고는 할 수 없을 것이다. 그러나, 본건에서는 제8조제1항제1호가 적용된 사건이며, 동 규정이 「공익의 이익에 반하여」라는 공익성의 요건이 결여되므로 해석론으로서 이러한 참작을 가하는 것은 거의 불가능할 것이다. 설령 사업자단체의 구성원의 수가 본건보다 훨씬 적고 구성사업자 간에서의 경쟁제한적 합의의 존재가 명확한 경우에는 제3조 후단을 적용할 가능성도 있을 것이다. 이러한 경우에 본 건에서와 같은 고령 피고용자의 고용안정이라는 사회정책적 배려가 반 공익성의 요건에 있어서 고려될 여지는 석유카르텔 형사사건 최고 재판판결(1974년 2월 24일, 제2소법정판결, 본서 128사건)의 입장에서 보면 어느 정도 있을 수 있다고 볼 수 있다. 그러나 여하튼 이러한 사회정책적 배려는 우선 발주자인 관공청이 요청하는 것이며 사업자간의 경쟁의욕을 감소시키지 않는 범위에서 다소의 계약장기화를 생각해야 할 것이다.

<참고문헌>

본문 중에 인용한 것 외에

이마무라(今村)=탄소우(丹宗)=사네카타(實方)=아츠야(厚谷)편, 「주해 경제법」(상)(세이린 쇼인(靑林書院))

키모토 킨야(木元 錦哉), 「건설단체의 담합」독금법심결·판례백선 <제3판> 66쪽

나카지마 시게루(中島茂), 「독금법과 건설업」(세이분샤(淸文社))

후지타 미노루(藤田 稔), 「미국해군 발주공사입찰 담합사건」1988년도 중요판례해설(JURIST 935호) 227쪽

세료우 신고(瀨領 眞悟), 「칸사이(關西)국제공항의 산사해송(山砂海送)공사 카르텔」1989년도 중요판례해설(JURIST 957호) 239쪽

*스기모토 사라오(杉本 幸生), 시가(佐賀)대학 조교수

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