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47. 판매가격유지를 목적으로 하는 사업활동의 제한

47. 판매가격유지를 목적으로 하는 사업활동의 제한

공정거래위원회 1983년 6월 30일 권고심결

(1983년(권) 제10호 일본제약공업협회에 대한 건)

(심결집 30권 35쪽)

<사실의 개요>

1. 일본제약공업협회(이하 「제약협」)는 의약품을 제조하여 이를 도매업자를 통하여 공급하고 있는 자를 회원으로 하여 설립한 임의단체이며, 회원수는 1983년 5월 말 현재 80명이다. 제약협은 총회 및 이사회를 두고 있으며 각종 위원회를 가지고 있다. 각 회원의 영업담당 임원급으로 구성되는 유통위원회는 유통위원 전원으로 구성하는 위원회와 주요회원 31개사의 유통위원으로 구성하는 운영위원회가 있으며, 유통위원회의 위원장 및 부위원장으로서 선출된 회원 10개사의 유통위원으로 구성하는 정(正)·부(副)위원장회가 있는데 의약품업계의 유통에 관한 사항을 심의, 결정하고 있다. 또한 유통위원회에는 정·부위원장회사의 과장급 임원에 의한 실무간사회 및 전국 7개 지구에서 운영하는 운영위원회사의 지점장급을 중심으로 하는 지부회가 있다.

2. 의약품은 의료용 약품과 일반용 의약품으로 구분하며 의료용 의약품의 생산액은 의약품 전체의 약 85%를 차지하고 있다. 제조업자는 약 400개사가 있으나. 제약협회 회원 80개사가 의료용 의약품에 있어서 국내 총판매액의 대부분을 점유하고 있다. 또한, 회원이 판매하는 의료용 의약품의 상당한 부분은 수요가 많은 특정한 품목의 판매액이 차지하고 있으며, 국내공급의 대부분은 의료기관이 구입하고 있다. 뿐만 아니라 의료용 의약품의 대부분은 보험의료에 사용하는 의약품이다. 보험의료에 사용할 수 있는 의약품의 범위와 의료기관이 보험자에 대해 청구하는 가격은 건강보험법에 근거하여 후생성 장관이 권고하는 사용약제의 구입가격(이하 「약가기준」)으로 정하고 있다.

한편 약가기준가격은 지금까지 개정때마다 전체적으로 인하되어 왔다. 의료용 의약품의 실제구입가격은 약가기준가격을 상당히 하회하고 있으며 또한 동일한 품목이더라도 의료기관에 따라 상당한 차이가 있다. 이 약가기준가격과 의료기관의 구입가격과의 차이(이하 「약가」)는 의료기관의 수입이 된다. 이 때문에 약가기준가격의 인하는 약가차를 축소시키는 요인이 되므로 의료기관은 약가기준가격의 인하때마다 그 인하에 맞추어서 납입가격의 인하(이하 「슬라이드 다운」)를 요구하는 경향이 있었다.

그 결과 납입가격이 하락하고 이것이 약가기준가격의 인하의 요인이 되는 반복현상이 일어나고 있었다. 이 상황하에서 주요한 의료의약품의 도매업자 상대의 청산가격은 의약기준가격과 거의 동일한 가격으로 설정되는데, 이 청산가격보다 낮은 가격이 아니면 의료기관에 의약품을 납입할 수 없는 상황에 있으므로 회원의 대부분은 납입가격을 사전에 개별적으로 도매업자에게 신청하여 승인한 품목에 대해서는 그 가격에서 청산가격을 인하하는 에누리보상제도를 채용하고 있으며, 이 제도를 통하여 납입가격에 관한 관여가 일어나고 있다. 또한, 도매업자에 대해서는 납입가격을 기준으로 산출한 금액을 마진분으로써 별도 지불하고 있다.

3. 약가기준가격의 대폭적인 인하가 1981년 봄 경부터 행해졌으며 제약협은 유통위원회산하에서 실무간사장을 구성원으로 하는 특별연구회로 칭하는 회합을 조성하고 약가기준의 개정에 수반하는 업계로서의 대응책을 검토해 왔다. 이 특별연구회는 1981년 3월 19일자의 정부위원회에서 18%대의 인하율로 예상되는 약가기준가격 개정에 수반하여 의료기관으로부터의 슬라이드 다운 요구에 응한다면 제조업자의 매상고 및 이익이 격변하여 적자경영으로 전락한다고 역설하고 현행 납입가격수준을 유지하도록 노력하는 등의 대응책의 필요성을 촉구했다. 그 후 몇 개의 회합을 거쳐 4월 22일자의 이사회에서는 회원 80개사에 대한 통지문과 후생성으로의 다음과 같은 취지의 요망서를 제출할 것을 결의했다. (가) 의료기관으로부터의 슬라이드 다운요구에는 응하지 않을 것. (나) 향후로는 약가차를 적정한도 내로 되돌려서 판매하고 약가기준가격의 인하를 방지할 것. (다) 납입가격차의 폭을 축소하는데 주력할 것. (라) 각 회사는 앞서 기술한 각 사항에 대해 사내체제를 강화하고 신중함과 결의를 가지고 대응할 것. 또한, 후생성으로의 요망서는 국공립의료기관에 대해 신약가기준가격 및 괴리를 조장해 왔던 구입자세의 시정 등에 관한 이해와 협력을 얻을 수 있도록 지도할 것을 요청한 것으로서 5월 6일자로 제출하였다.

그 후 1981년 5월 8일 유통위원회 총회에서 제약협의 대응책에 관해 재확인하였다. 이 재확인에서는 슬라이드 다운요구에 응하지 않고 현행납입가격을 유지할 것, 약가차 15% 정도를 기준으로 해서 납입가격을 정할 것, 대폭적인 약가차를 요구하는 의료기관과의 거래를 피하고 납입가격차의 폭을 축소해야 할 필요성을 강조하는 동시에 일본 의료품도매업 연합회(이하 「도매연」)에 대해 자기손해 및 가(假)납입을 행하지 않도록 제의하는 취지를 설명했다.

한편, 정·부위원장 및 실무간사는 도매연의 대표자와 4회에 걸친 합동회의를 개최하고 제약협과 도매연은 협조해서 약가기준에 대응해 갈 것을 다짐했다. 또한, 실무간사회는 「일본 도매업 연합회와의 간담사항」이라는 제목의 문서를 다음과 같은 내용으로 정리하였다. (가) 신 약가기준가격에 슬라이드해서 납입가격을 인하하지 않는다. (나) 납입가격차의 폭을 축소한다. (다) 자기손해를 행하지 않는다. (라) 가(假)납입을 하지 않는다. (마) 총 가산구매방식을 단가구입방식으로 변경한다. (바) 지구별로 제약협위원과 도매연 산하의 도매업자와의 합동회의를 개최하고 이상과 같은 취지를 골격으로 더욱 구체적인 전개를 꾀한다.

또한, 제약협 및 도매연은 「일본 의약품도매업 연합회와 제약 유통위원회와의 간담사항」이라는 제목의 문서를 작성 회원에게 통지하여 사내(社內)의 철저한 결의를 요청했다.

제약협은 각 지부회에 정·부위원장 또는 실무간사를 출석시켜서 약가기준의 개정에 수반하는 제약협의 대응책에 대하여 설명하게 하였다. 각 지부회는 이를 받아들여서 대응책 실시의 추진을 꾀하였다. 그 후로도 제약협은 유통위원회의 여러 회합에 있어서 회원과 의료기관과의 가격교섭에 관한 정보 및 의견의 교섭을 추진함과 동시에 대응책으로부터 이탈하는 회원에 대해서는 그 행위의 시정을 요청하는 등 총 회원간의 결속을 꾀하고 있다.

<심결요지>

공정거래위원회는 이하와 같이 법을 적용했다. 「제약협은 독점금지법 제2조제2항에서 규정하는 사업자단체에 해당하며 의료용 의약품에 관해서 가격결정에 관여하는 회원의 자유로운 사업활동을 억제하는 결과를 초래하여 구성사업자의 기능 또는 활동을 부당하게 제한하였으므로 이는 동법 제8조제1항제4호의 규정에 위반하는 것이 된다.」

또한, 배제조치로써 공정거래위원회는 (1) 제약협은 약가기준의 개정에의 대응에 관해서 회원간의 결속을 꾀하기 위하여 채택한 일련의 조치를 중지하고 향후 의료용 의약품에 관한 대응책 마련으로 회원간의 결속을 꾀하는 등 가격결정에 관여하는 회원의 자유로운 사업활동을 억제하지않을 것. (2) 도매연과의 합동회의 내용을 정리한 간담사항을 철회할 것. (3) 독금법 위반행위를 반복하지 않도록 유통위원회의 조직 및 운영에 관한 개선책을 신속하게 마련할 것. (4) 제3항에 근거하여 채택한 조치를 회원 및 도매연, 도매업자와 의료기관에 철저히 주지시킬 것. (5) 앞서 기술한 각 항에 근거하여 채택한 조치를 신속하게 공정거래위원회에 보고할 것 등을 명했다.

<해 설>

1. 본건은 의료용 의약품시장 대부분을 점유하는 제약 80개사로 구성된 제약협이 약가기준의 인하에 대한 의료기관으로부터의 슬라이드 다운 요구에 응하지 않고 납입가격차의 폭을 감소시키는 등 현행가격의 유지를 꾀하기 위해 행한 일련의 행위를 공정거래위원회가 독점금지법 제8조제1항제4호에 위반한 것으로 처리한 사건이다. 이하 중요한 논점에 한정하여 해설한다.

2. 제8조제1항제4호에서 말하는 부당한 제한의 규제범위는 제8조제1항제1호의「일정한 거래분야에 있어서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 일」의 규제범위와 경합하는 일에서 문제가 된다. 일반적으로 다수설은 제4호의 부당한 제한을 「구성사업자에 대한 일반적 제한, 일반적 구속에 의한 경쟁제한적 행위를 의미하며 일정한 거래분야에 있어서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 일에는 해당하지 않으나 영향 경미(輕微)가 아닌 경우를 의미하는 것(마사다(正田), 「Kartell과 법률」 64쪽)이라고 해석하고 있다. 다시 말해서 어떤 행위가 제8조제1항제1호만큼 경쟁제한효과가 강하지 않고 단순히 공정한 경쟁을 저해할 염려가 있는 정도의 경우에는 제4호가 적용되며 제8조제1항제1호와의 관계에서 볼 때 제4호는 보완적인 위치에 있는 것이다.

제8조제1항제4호 위반의 심결동향을 가격제한에 한정하여 보면 조직률이 낮은 단체의 가격결정(미에(三重)현 이용환경위생 동업조합 츠와자노(津藝野)지부 사건, 1965년 5월 28일 심결집 13권 27쪽), 대리점회(동경 코쿠요회 사건 1966년 10월 27일 심결집 14권 46쪽), 리베이트, 할인율, 수수료(가정 전기기구시장 안정협의회사건, 1957년 10월 17일 심결집 9권 22쪽) 등을 제4호 위반으로 처리한 예가 있다.

3. 공정거래위원회가 제4호를 적용한 이유로서는 본건에서 행하여진 가격제한의 효과가 제8조제1항제1호에서 말하는 경쟁의 실질적 제한의 정도까지 달하고 있다고는 인정할 수 없었기 때문이라고 생각할 수 있다. 다시 말해서 (1) 합의내용은 슬라이드 다운하지 않고 현행가격을 유지하는 불균일함을 축소하는 것이며 의료용 의약품의 품목수 및 경쟁실태로부터 볼 때 이 정도로는 구체성이 부족하다는 점, (2) 회사 및 품목에 따라 모든 의가기준 개정률이 달라진다는 사정으로 볼 때 합의내용과 실제상황과의 사이에서의 인과관계를 명확하게 인정할 수 없다는 점, (3) 제약협의 각 대응책에 대해 각 회원의 수용자세에 심각한 차이가 있었다는 점 등을 들 수 있다(나카무라 도오루(中忖 徹)=사와다 토시야스(澤田 壽康), 「일본 제약공업협회에 의한 회원의 기능활동의 제한사건」, 공정거래 394호 41쪽).

이에 관해서 제약협은 의료용 의약품의 판매시장을 지배하고 있을 뿐만 아니라 그 긴밀한 조직을 통하여 약가기준 제정에 수반하는 대응책에 대해 반복적으로 의견을 교환하고 문서화한 합의사항을 회원에게 배포하여 전 회원간에 공통의견이 형성되었다고 했을 경우, 제8조제1항제1호의 요건을 만족시킨다는 판례가 있다(타니하라 오사미(谷原 修身), 「의료용 의약품의 가격결정 억제」, 1983년도 중요판례해설 226쪽). 그러나 사실문제로서 경쟁의 실질적 제한의 효과를 인정할 수 없었다는 점 또한 사실상 구성사업자의 활동에 대한 제한이 행하여져 제한의 효과가 독금법의 목적으로부터 볼 때 무시할 수 없는 정도라는 점을 생각하면 제4호 위반이라고 하는 것이 타당하다고 말할 수밖에 없다. 이는 제약협의 행위가 재판매가격유지를 꾀하려 한다는 지적(타니하라, (前揭 논문)으로부터 볼 때에도 동일하게 말할 수 있을 것이다.

4. 그러나 공정거래위원회가 명한 배제조치는 제8조제1항제4호를 적용한 것에 비하면 엄격한 내용이다. 다시 말해서 일련의 행위를 배제하는 것에 그치지 않고 가격결정에 관여하는 회원의 자유로운 사업활동억제를 금하게 하는 부작위 명령외에 유통위원회의 조직 및 운영에 관한 개선조치를 신속하게 마련하도록 명하고 있다. 이는 사실인정의 결과 제8조제1항제1호에 위반한 것으로는 처리할 수 없음에도 불구하고 그 행위가 악질적이라는 점을 포착하여 엄격한 내용으로 한 것이라고 생각할 수 있다. 향후 공정거래위원회는 사실인정을 철저히 함으로써 본건과 같은 행위에 대처하는 일이 요망된다.

<참고문헌>

본문 중에 인용한 것 이외에

츠지 요시히코(십吉彦), 「판매가격유지를 목적으로 하는 사업활동의 제한」, 독금법심결·판례백선 <제3판> 84쪽

스즈키 미유키(鈴木 深雪), 「판례회고·경제법」, 법률시보 56권 2호 169쪽

*타무라 지로우(田村 次郞), 케이오(慶應義塾)대학 전임강사

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