51. 의사회에 의한 개업의 시설의 제한

By | 2017년 10월 4일

51. 의사회에 의한 개업의 시설의 제한
공정거래위원회 1980년 6월 19일 권고심결
(1980년(권) 제7호 토요하시(豊橋)市 의사회에 대한 건)
(심결집 27권 44쪽)

<사실의 개요>

1. 토요하시(豊橋)市 의사회(이하 「시의사회」)는 토요하시시 지구 내에서 병원 또는 진료소(이하 「병원등」)를 개설하는 의사 및 동 지구내에서 취업소 또는 주소를 소유하는 의사를 회원으로 하여 설립한 사단법인이다(회원수는 1980년 3월 말 현재 228명이며, 그 중 159명은 개업의이다). 동 의사회는 개업의인 회원으로부터 그 개설과 관련하는 병원 등의 병상수에 따라 회비를 징수한다.
동 지구내에서 개업의가 가입할 수 있는 의사단체는 시의사회 외에 아이치(愛知)현 의사회, 일본의사회가 있으며, 시의사회의 회원이 아니면 아이치현 의사회 및 일본의사회의 회원자격을 가질 수 없고 동 지구 내에 소재하는 개업의의 대부분은 각 의사회의 회원이다.
시의사회는 회원에게 토요하시시가 행하는 각종 건강진단을 실시하게 하는 한편 양호교사에의 추천, 위생보호법에 근거하는 지정의사의 지정신청과 관련하는 업무, 관계행정기관이 제출하는 통지류의 전달 및 간호사 양성시설의 설치, 사회보험 등의 진료청구서의 반송등을 행하여 회원에게 업무상 필요한 편의를 폭넓게 제공하고 있다.
아이치현 의사회는 회원을 위해 의료업에 관한 연수를 실시하는 것과 동시에 관계행정기관이 제출하는 통지류의 전달 및 위생보호법에 근거하는 지정의사의 지정, 금융기관으로의 금리융자 등을 알선하여 회원에게 업무상 필요한 편의를 폭넓게 제공하고 있다.
그럼에도 불구하고 동 지구 내에서 시의사회를 대신하는 조직이 없으며, 시의사회에 가입하지 않고 개업의가 되는 것은 사실상 곤란하다.

2. 1972년 경부터 동 지구 내에서 병원 등의 시설이 증가함에 따라 회원 중에서는 이를 억제할 것을 요구하는 의견이 강해졌다. 시의사회는 1976년 2월 13일자의 이사회에서 회원 또는 비회원이 동 지구 내에서 병원 등을 개설하는 경우에는 의사회의 승인을 얻어야만 할 것으로 하고, 이를 심의하기 위해 시의사회 의료기관 적정배치위원회(이하 「적정배치위원회」)를 설치할 것을 결정했다. 이어서 적정배치위원회의 운영규정(이하 「규정」)을 결정하고, 동 의사회에 제출하는 병원 등의 개설승인서에는 회원의 소개를 필요로 하는 것 외에 승인의 가부결정시 병원 등의 개설예정지 주변에 소재하는 회원의 의견을 특히 중시하는 등을 내용으로 하는 내부규정을 결정했다.
그 후 시의사회는 1978년 3월 14일자의 임시총회에서 병원 등의 개설제한을 강화하기 위해 개업의로서 입회하는 경우 입회비를 예를 들면 병상 50개 이상의 병원의 경우 400만원으로 하는 등 종래 금액의 배 이상으로 인상할 것을 결정하고 같은 해 4월 1일부터 이를 실시하였다.
나아가 같은 해 4월 13일자의 이사회에서 위의 내부규정을 개정하고 병원 등의 계승 이전 진료과목의 추가, 변경 병상의 신․증설에 대해서도 동 의사회의 승인을 얻도록 했다. 또한 승인서에는 필요한 소개자를 개업의 가능한 회원으로 제한했을 뿐만 아니라 이미 개설한 개업의와의 경합관계에 대해서 「공존 불가능한 근거리는 피해야만 한다」는 취지를 정했다.
시의사회는 위와 같은 각 결정에 근거하여 병원 등의 개설 등과 관련하는 회원 또는 비회원이 제출한 승인서에 비승인 또는 조건부승인을 결정하였으며 비승인의 결정을 받은 회원은 병상의 신설을 단념하고 조건부승인의 결정을 받은 회원 또는 비회원은 해당 조건에 따라 병원 등을 개설하였다. 또한 진료소를 개설하려는 비회원이 비승인을 염려하여 승인서의 제출을 단념한 예도 있다.

3. 공정거래위원회의 심사개시 후 시의사회는 1979년 10월 12일 및 같은 해 11월 9일자의 이사회에서 위와 같은 내부규정 등을 파기하고 적정배치위원회를 해산할 것을 결정하여 이를 회원에게 통지하였으나, 비회원에게는 주지하지 않았다.

<심결요지>

공정거래위원회는 위의 사실에 대해 시의사회가 독금법 제2조제2항에서 규정하는 사업자단체에 해당하며, 동 의사회는 「회원 또는 비회원이 행하는 병원 등의 개설을 제한함에 따라」 토요하시시 지구 내의 「개업의와 관계하는 사업분야에서의 사업자수를 제한할 뿐만 아니라, 동 의사회의 구성사업자의 기능 또는 활동을 부당하게 제한하였다」고 규정하고 이를 동법 제8조제1항제3호 및 6호의 규정위반으로 인정하였다.
그리고 동 의사회에 대해 ① 병원 등의 개설제한 등의 금지, ② 입회비의 결정파기 및 내부규정의 파기와 더불어 가입제한이 되는 입회비 징수의 금지, ③ 이사회에서 결정한 내부규정의 파기 및 적정배치위원회의 해산 등의 조치에 대해 회원 비회원에게 철저히 주지시킬 것, ④ 앞서 기술한 내용에 근거하여 채택한 조치를 공정거래위원회에 보고할 것을 명하였다.

<해 설>

본건의 심결은 두 가지의 점에서 중요한 의의를 가지고 있다. 첫번째는 독금법상 의사회를 사업자단체로 인정한 다음 의사회에 의한 개업의 수의 제한 및 개업의의 시설제한이라는 경쟁제한적 행동에 대해 처음으로 독금법을 적용했다는 점이다. 두번째로는 의사회가 개업의의 수를 제한한 경우 그 일련의 행위가 제8조제1항제3호 뿐만 아니라 제4호에도 위반한다는 점이다. 첫번째의 경우 중 의사가 독금법상의 사업자임을 인정한 것은 본서 1사건이며, 또한 두번째의 경우 중 의사회에 의한 개업의 수의 제한은 본서 45사건으로 취급하고 있으므로 여기서는 이 사건을 제8조제1항제4호와 관련하는 문제로서 해설하고, 또한 제3호와 제4호의 중복적용 문제에 대해 언급하여 해설하겠다.

1. 사업자단체는 사업자의 공통이익의 증진을 목적으로 하는 이상 구성사업자의 기능 또는 활동에 다소 제한을 가하는 경우도 있을 수 있다. 그러나 그 제한이 시장에 있어서 사업자간의 경쟁에 무시할 수 없는 영향을 미치는 것이 되면 안 된다. 본건의 경우 병원 등의 개설 등의 결정은 개업의가 사업활동을 행함에 있어서 가장 중요한 사항이며 본래는 개업의의 독자적인 판단에 맡겨야 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 사업자단체인 시의사회는 구성사업자인 회원에게 이들 사항에 대한 제한을 가함으로써 토요하시시 지구 내의 개업의 간의 경쟁질서에 무시할 수 없는 영향을 미쳤음에 분명하다.
따라서 제8조제1항제4호에서 규정하는 「구성사업자의 기능 또는 활동의 제한」이란 구성사업자의 독자적 판단에 따라 행하는 모든 사업활동상의 제한을 가리키는 것으로 구체적으로는 가격, 생산․판매수량, 설비, 거래처, 점포의 개설․이전, 영업방법 등의 제한을 가리킨다고 되어 있다. 또한 본호는 사업자단체가 일으키는 경쟁제한적 효과가 제1호에서 말하는 「경쟁의 실질적 제한」까지 달하지 않더라도 「경쟁저해성」이 있는 경우에는 당해 행위를 「부당한 제한」으로 보고 그 규제를 행하는 것이다. 따라서 제1호 또는 제4호의 적용은 그 경쟁적 제한효과의 정도여부에 달려있다고 말할 수 있다(이 점은 제89조제1항제2호와 제90조제2호에서 볼 수 있는 벌칙의 차이를 참조할 것).
그럼에도 불구하고 본건의 경우 시의사회가 병원 등의 개설 등을 전면적으로 금지하는 것이 아니라 서로 인접한 병원 등의 개설 등을 억제한 것이었기 때문에 경쟁제한적 효과가 적은 행위를 규제하는 제4호를 적용한 것이다. 다시 말해서 병원 등의 개설 등의 제한은 전체적으로 보면 경쟁의 부분적인 제한이나 경쟁질서에 주는 영향은 무시할 수 없는 것(경쟁저해성이 있음)으로 판단한 것이다.

2. 사업자단체가 사업자수를 제한한 경우 그 일련의 행위에 대해 제3호와 제4호를 모두 적용한 사례는 본건 외에 ① 오카자키(岡崎)청과 상업협동조합 사건(1966년 1월 13일 심결집 13권 99쪽), ② (社)치바(千葉)市 의사회 사건(1980년 6월 19일 심결집 27권 39쪽-본서 1사건), ③ 와카야마(和歌山)市 의사회사건(1980년 9월 29일 심결집 27권 58쪽), ④ (社)삿포로 치과의사회 사건(1981년 2월 18일, 심결집 27권 103쪽-본서 45사건) 등이 있다. 학설상 이와 같은 법적용을 둘러싼 분쟁이 있다. 우선 (가) 적극설은 「사업자 수의 제한과 구성사업자의 기능 및 활동의 제한은 별개의 문제」으로 취급해야 하며, 「수단 자체도 독자적인 위법성을 띤다면 그 자체로서 평가하지 않으면 안 된다」(후무라(布村), 본 백선<제2판> 95쪽, 마사다(正田), 「全訂 독점금지법」, 1,589쪽)로써 제3호와 제4호의 중복적용을 지지하고 있다. 한편 (나) 소극설에 의하면 제4호는 제8조제1항의 각 호에서 들지 않았던 행위를 규제하기 위한 보완적 규정이므로 제3호와 제4호의 중복적용은 무의미하다는 것이다(이마무라(今村), 「독점금지법」 180쪽 ; 카와고에(川越) 본 백선<제1판> 181쪽). 이와 같은 생각은 제3호 제4호 모두 부당한 거래제한의 범주에 속한다는 이해에 근거한 것이다.
그럼에도 불구하고 본건은 다액의 입회비 징수와 병원 등의 개설 제한에 의해 의사를 시의사회에 가입시키기 어렵게 만든 행위(내부행위)와 시의사회에 가입하지 않으면 사실상 개업을 불가능(외부행위)하게 한 일련의 행위로 이루어져 있으며 이를 「사업자 수의 제한」이라는 목적에 수렴시켜 버리면 그 수단이 되는 행위는 모두 제3호 위반에 해당하므로 소극설의 입장도 가능하다. 그러나 시의사회는 비회원에 대한 폭넓은 입회비의 인상과 회원에 대한 내부규정의 강화를 거의 동시에 행하였으며 이들 행위가 병원 등의 개설 등의 제한을 더욱 강화한 것이 명백하다. 따라서 본건은 단순히 기존 개업의의 영업기반의 현상 고정화를 꾀하는 제3호 위반의 초보적 단계 사건이 아니라는 점, 배제조치를 회원뿐만 아니라 비회원에 대해서도 철저히 주지시킬 것을 명하여 외부행위 규제에도 중점을 두고 있다는 점으로부터 볼 때 행위의 실태에 따라 법을 적용하는 관점에서는 제3호, 제4호의 중복적용을 지지할 수 있다.

<참고문헌>
이케지마 히로유키(池島 宏幸), 독금법심결․판례백선 <제3판> 98쪽
가네코 아키라(金子 晃), 1980년도 중요판례해설, (Jurist 743호)267쪽
다이로쿠 에이이치(大錄 英一), 키타자와 하루오(北澤 春雄), 공정거래, 362호 6쪽
*스즈키 마스히토(鈴木 加人, 에히메(愛媛) 대학 교수

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