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55. 제조설비 신증설을 행하는 사업자에 대한 간접적 거래거절(구 일반지정 1호)

55. 제조설비 신증설을 행하는 사업자에 대한 간접적 거래거절(구 일반지정 1호)
공정거래위원회 1978년 3월 1일 권고심결
(1978년(권) 제2호 코우치(高知)현 생콘크리트공업 조합에 대한 건)
(심결집 24권 127쪽)

<사실의 개요>

1. 코우치(高知)현 생콘크리트 공업조합(이하 「생콘조합」)은 코우치현 내의 생콘크리트 제조업자(이하 「생콘업자」) 38명을 조합원으로 하고 중소기업단체의조직에관한법률(이하 「중소단」)에 근거하여 설립된 상공조합이며, 동현 내의 생콘크리트 총판매량의 대부분을 차지하고 있다.

2. 일본 시멘트(주) 등의 6개사(이하 「시멘트 6개사」) 및 시멘트 6개사의 후발로 시장에 참여한 스미토모(住友)시멘트(주)(이하 「스미토모 시멘트」)는 코우치현 내의 생콘업자가 사용하는 시멘트의 거의 대부분을 공급하는 시멘트 제조업자이다. 시멘트 6개사 및 스미토모 시멘트는 판매업자를 통하여 시멘트를 판매하고 있으며 판매업자는 신규로 생콘업자와 거래를 개시하는 경우 각각의 거래처인 시멘트 제조업자의 동의를 얻어 이를 시행하고 있다.

3. 생콘조합은 생콘크리트의 시장안정을 꾀하기 위해 이미 오래 전부터 생콘의 제조설비 신증설의 규제에 대해 검토해 왔으나, 1976년 1월 22일자의 동 조합 이사회에서 시멘트 6개사에 대해 동 조합의 승인을 얻지 않고 생콘크리트의 제조설비를 신증설한 자에게는 시멘트를 공급해서는 안 된다는 것과 더불어, 이에 응하지 않는 경우는 향후 시멘트의 가격인상을 받아들이지 않겠다는 취지를 요청할 것을 결정했다.
또한, 생콘조합은 같은 해의 2월 상순 시멘트 6개사에 대해 앞서 기술한 이사회의 결정사항의 요청을 실시함과 동시에, 같은 해 6월 상순에는 스미토모 시멘트에 대해서도 이와 동일한 내용의 취지를 요청했다.

4. 그 결과 시멘트 6개사 및 스미토모 시멘트는 생콘조합의 승인을 얻지 않고 생콘크리트의 제조설비를 신증설한 자에게는 시멘트를 공급하지 않고 있다.

<심결요지>

공정거래위원회는 위의 사실에 대해 생콘조합은 독금법 제2조제2항에서 규정하는 사업자단체로 시멘트 제조업자로 하여금 동 조합의 승인을 얻지 않고 생콘크리트의 제조설비를 신증설한 사업자에게 부당하게 시멘트를 공급하지 못하도록 하였으며 이는 시멘트 제조업자에게 불공정한 거래방법에 해당하는 행위(구 일반지정 1호(1953년 공정거래위원회 고시 11호))를 종용하는 것으로서, 동법 제8조제1항제5호의 규정에 위반함을 인정하였다.
그리고 동 조합에 대해, ① 조합의 승인을 얻지 않고 생콘크리트의 제조설비를 신증설한 자에게 시멘트를 공급해서는 안 된다는 내용의 취지를 시멘트 제조업자에게 요청하기로 한 1976년 1월 22일자의 이사회의 결정의 파기할 것과 동시에 동 결정에 근거하여 실시한 시멘트 제조업자에 대한 요청의 철회, ② 앞서 기술한 조치를 조합원 및 조합원 이외의 생콘업자와 시멘트 판매업자에게 철저히 주지시키고, ③ 이상의 내용에 근거하여 채택한 조치를 공정거래위원회에 보고할 것을 명하였다.

<해 설>

제1차 오일쇼크 이후 생콘업계는 저성장 하에서 경영의 어려움은 부득이한 것이었으며 업계를 다시 일으켜야만 하는 상황이었다. 통산성은 1976년 봄 생콘크리트의 공동수주, 공동판매의 추진 등 6항목으로 이루어진 대책을 발표하고 생콘업계의 체질강화 및 생콘크리트의 안정공급을 꾀하기 위해 지도화에 착수할 것을 명확히 하였다. 이로 인해 생콘업계는 시멘트 제조업자를 포함하여 구조개선사업을 추진하게 되었다. 이러한 상황 하에서 전국 각지에서는 아웃사이더에 의한 생콘크리트의 제조설비 신증설이 연이어 일어났다. 이에 대해 기존업자에 의한 방해가 일어난 것이 본 건(본서 46 및 59사건과 동일)이다.

본건 심결은 두 가지 점에서 중요한 의의를 갖는다. 첫째, 생콘조합의 행위가 중소단에서 말하는 상공조합의 안정사업(중소단 제17조제1항제4호)으로서 독금법의 적용이 제외될 수 있는 것인가(중소단 제18조, 제89조제1항) 아닌가이다. 둘째 사업자단체가 비구성사업자를 이용하여 아웃사이더에게 간접적인 거래거절을 행한 경우 독금법 제8조제1항제5호에서 이를 얼마만큼 법리구성하느냐 하는 점이다. 본고에서는 이러한 점을 순차적으로 해설해 가겠다.

1. 본건에 있어서 생콘조합은 생콘업자를 조합원으로 하는 중소단상의 상공조합이다. 상공조합의 사업을 규정하는 중소단은 지구내 에서의 중소기업자의 과당경쟁에 대한 대책으로서 조합원이 생산하는 물품의 종류, 생산, 출하 및 그 밖의 취급수량, 판매방법, 물품의 생산설비에 관한 제한 등을 안정사업으로서 행하는 것을 인정하고 있다(중소단 제17조제1항제4호). 이를 행하려면 조정규정을 설정해서 주무장관의 인가를 받지 않으면 안 된다(중소단 제18조). 만일 인가를 받지 않으면 해당 경쟁제한 행위에 대해 독금법이 적용된다(중소단 제89조제1항). 이러한 점에서부터 볼 때 본건에서는 생콘조합이 생콘크리트 제조설비의 신증설제한에 대해 중소단상의 일정한 요건을 충족시키고, 주무장관의 인가를 얻었는지의 여부가 확실하지 않다. 또한 설령 상공조합이 그 안정사업에 있어서 중소단상의 일정한 요건을 충족시키고 주무장관의 인가를 얻었다고 해도 불공정한 거래방법을 이용하는 경우 또는 조합원에게 불공정한 거래방법에 해당하는 행위를 종용하는 경우에는 독금법이 적용된다(중소단 제89조제1항제1호). 따라서 본건의 생콘조합의 행위는 후술하는 바와 같이 중소단 제89조제1항제1호가 적용되며, 독금법상의 문제가 되어 동 조합은 사업자단체로서 인정될 것이다.

2. 독금법 제8조제1항제5호는 사업자단체가 사업자에게 불공정한 거래방법에 해당하는 행위를 종용하는 것을 금지하고 있다. 여기서 불공정한 거래방법에 해당하는 행위를 한 사업자는 제4호가 「구성사업자」으로 한정하고 있는 점으로부터 보면 사업자단체의 구성사업자뿐만 아니라 비구성사업자도 포함시키는 것에 대해 학설상 이론(異論)은 없다. 또한, 「종용한다」는 사업자단체가 그 구성사업자 또는 비구성사업자에게 거래거절, 차별적 취급, 거래방해 등의 불공정한 거래방법에 해당하는 행위를 하도록 조종하는 것으로 여기에는 아무런 강제적인 요소가 포함되어 있지 않으며 또한, 종용당한 사업자가 이를 실제로 행하는지의 여부를 반드시 밝히지는 않는다.

그럼에도 불구하고 본건은 생콘조합이 비구성사업자인 시멘트 6개사 및 스미토모 시멘트에 대해 동 조합의 승인을 얻지 않고 생콘크리트의 제조설비를 신증설한 조합원 또는 비조합원에게 시멘트의 공급거절을 강요한 것으로, 이는 이른바 사업자단체가 행한 간접적인 거래거절의 사례이다. 이에 대해 공정거래위원회는 생콘조합이 시멘트 제조업자에게 불공정한 거래방법 구 일반지정 제1호(거래거절)에 해당하는 행위를 종용한 것으로 간주하고, 제8조제1항제5호위반으로 인정하였다. 구 일반지정 제1호에 해당하는 사례에는 사업자단체가 ① 구성사업자에게 거래거절을 하도록 하는 경우와 본건과 같이 ② 비구성사업자인 거래처에 대해 아웃사이더와의 거래거절을 강요하는 경우가 있다. 그 후 불공정한 거래방법의 일반지정은 1982년에 전면 개정되어(1982년 공정거래위원회 고시 15호), 거래거절(구 일반지정 1호)은 단독 거래거절(신 일반지정 2항)과 공동 거래거절(신 일반지정 1항)로 분리되었다. 개정 후 사업자단체가 행한 간접적 거래거절의 사례에는 ① 시가(滋賀)현 생콘크리트 공업조합 사건(1983년 9월 30일, 심결집 30권 50쪽), ② 오오사카(大阪) 효우고(兵庫)생콘크리트 공업조합 사건(1984년 6월 4일, 심결집 31권 7쪽), ③ 아이치(愛知)현 생콘크리트 공업조합 사건(1986년 3월 28일, 심결집 32권 77쪽) 등 3건이 있다. 이들 사건은 모두 본건과 마찬가지로 사업자단체가 비구성사업자인 거래처에 대해 아웃사이더와의 거래거절을 강요한 것이다. 이에 대해 공정거래위원회는 일관하여 사업자단체가 비구성사업자에게 단독 거래거절(신 일반지정 2항)에 해당하는 행위를 종용한 것으로 간주하고 이를 제8조제1항제5호의 규정에 위반하는 것으로 인정하고 있다. 따라서 사업자단체가 비구성사업자를 이용하여 아웃사이더에 대해 간접적 거래거절을 행한 사례에는 비구성사업자를 제5호의 「사업자」에 해당시키는 법운용이 정착되어 있다고 생각된다.

그러나 이러한 법운용에 대해 학설상 분쟁이 있다. (ㄱ) 소극설에 의하면 본건에서는 시멘트 제조업자가 생콘조합으로부터 신증설의 승인을 얻지 않은 생콘크리트 업자에게 시멘트를 공급하지 않는 것이 부당하여도 그것은 아웃아이더인 생콘크리트업자를 시장으로부터 배제함으로써 이익을 얻으려는 생콘조합에 의해 강요된 것으로 시멘트 제조업자에게 그 부당성을 귀속시키는 것은 불가능하다. 따라서 시멘트 제조업자가 불공정한 거래방법을 행하였다고는 판단할 수 없다(이마무라(今村), 연구 4-41쪽)고 보고 공정거래위원회의 위와 같은 법운용에 의문을 던지고 있다. 한편 (ㄴ) 적극설은 「제5호에서는 그 규정방법이 제4호의 「구성사업자」와 구별하여 「사업자」으로 규정한다는 점」 뿐만 아니라. 동 호는 「불공정한 거래방법에 해당하는 행위로 규정하고 불공정한 거래방법을 이용하게 한다고는 보고 있지 않다」(아카호리(赤掘), 공정거래 219호 35쪽 ; 후무라(布村), 공정거래 244호 19~20쪽)는 점, 또한 「제5호는 사업자에게 불공정한 거래방법에 해당하는 행위를 「종용한다」고 규정하고 있으며 사업자는 불공정한 거래방법을 강요당하여, 그 행위의 주체가 되고 있다.(의제되다)」(스가와라(菅原), 공정거래 218호 29쪽)는 점 등으로 심결의 법리구성을 지지하고 있다.
그럼에도 불구하고 본건의 행위의 악성은 생콘조합의 구성원인 생콘업자가 그 결집한 권력을 행사한 점에 있는 이상 적극설이 행위의 실태를 적절하게 파악하고 있다고 말할 수 있으나, 현행법 하에서는 공정거래위원회의 위와 같은 법운용은 불가피하다고 생각된다.

또한, 본건은 제8조제1항제1호 위반의 가능성도 있으나 본건을 보이콧사건으로 취급하려면 생콘조합이 조합원으로 하여금 시멘트 제조업자에게 가격인상의 거부(신 일반지정 제1항제1호)를 종용한 것이라고 보고 제8조제1항제5호 위반으로 생각할 수도 있을 것이다.

어떠한 법리구성을 취하여도 위법행위를 배제하는 독금법의 목적에는 변함이 없다. 다만 심결과 같은 법리구성은 무과실 손해배상책임(제25조, 제26조)을 생각하는 경우에는 문제가 생길 것이다(후무라(布村), 앞서 예로 든 서적).

<참고문헌>
하이칸 토시후미(稗貫 俊文), 독금법심결․판례백선 <제3판> 101쪽
*스즈키 마스히토(鈴木 加人), 에히메(愛媛) 대학교수

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