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63. (1)전철회사와 경쟁버스회사에서의 임원겸임 (2)규제산업에 있어서의 일정한 거래분야

63. (1)전철회사와 경쟁버스회사에서의 임원겸임

(2)규제산업에 있어서의 일정한 거래분야

공정거래위원회 1973년 7월 17일 동의심결

(1972년(판) 제3호 히로시마(廣島)전철(주) 및 그 임원 등 4명에 대한 건)

(심결집 20권 62쪽)

<사실의 개요>

히로시마(廣島)전철주식회사(이하 「히로시마 전철」)는 히로시마시 및 그 주변지역에 있어서 일반철도업, 철도업, 일반 승합여객자동차 운송사업(승합버스사업), 일반 전세여객자동차 운송사업(전세버스사업) 등을 경영하며, 히로시마 버스주식회사(이하 「히로시마버스」)는 승합버스사업, 전세버스사업 등을 경영한다. 히로시마 시내에서의 철도 및 승합버스에 의한 여객의 운송은 대략 히로시마 전철의 철도 및 시내선(균일운임제의 노선)에 의해 이루어지고 있으며, 이들 노선은 주요지역인 6지역에 있어서 경합하고 있다. 예를 들면 시내 중심부의 교통수요는 히로시마전철의 철도 3노선, 시내 4노선 및 히로시마버스의 시내 5노선에 의해 거의 충족되고 있다. 시내 중심부 등에는 8개 타회사의 교외선(거리제 운임노선)이 있으나, 시내선과는 정류소의 위치가 다르며 정류소의 수효도 매우 적고, 위의 철도 및 시내선으로 대체할 수 있는 것이 아니다. 또한 히로시마 시내의 철도운임은 1노선을 제외하고 일률적으로 30엔이며, 시내선의 운임도 대략 일률적으로 30 엔이다. 히로시마전철은 히로시마버스의 이사 3명이 소유하는 히로시마버스 주식의 양도 신청에 응하여 1971년과 72년에 히로시마버스의 총 발행주식의 총수인 13만주의 약 85%에 해당하는 11만주를 취득하였다. 1971년과 72년의 주주총회에서 히로시마전철의 대표이사 A 및 이사 B가 이사로, 이사 C가 감사로, 종업원 D가 이사로 각각 선임되어 모두 겸임의 형태로 취임하였다(히로시마버스의 이사는 5명, 감사는 1명).

공정거래위원회는 심판절차를 개시하였으나 히로시마전철의 신청에 의해 동의심결이 내려졌다.

<심결요지>

「히로시마전철이 히로시마버스의 주식을 취득하고 A, B, C 및 D가 히로시마전철의 임원 또는 종업원과 히로시마버스의 임원을 겸임하는 것은 히로시마 시의 주요 지역에서의 철도 및 승합버스에 의한 여객 운송분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 것이며, 히로시마전철은 사적독점금지법 제10조제1항전단의 규정을 또한 A, B, C 및 D는 동 법 제13조제1항의 규정에 위반한다」

시정조치로서 히로시마전철이 소유하는 주식 중 8만 5천주의 처분과 아울러, A 등은 히로시마버스 임원의 지위를 사임할 것을 명하였다.

<해 설>

1. 본건에서 문제가 된 철도·버스사업은 참가제한과 가격(운임)규제를 중심으로 정부에 의한 적극적인 규제를 받고 있는 규제산업이며, 일반 산업분야에서는 인정되고 있는 자유경쟁에 근거하는 영업의 자유가 상당한 범위에서 제한되어 있다. 버스사업의 운임은 운수성장관의 인가를 필요로 하며(도로운송법 제8조) 인가된 운임 하에서의 가격경쟁은 제도상 있을 수 없다. 또한 운수성 장관에의 제출이 의무시되어 있는 노선 및 사업계획서에는 노선도, 정류장의 위치, 명칭, 운행횟수, 시각 등의 기재가 요구되며(동법 제5조, 시행규칙 제5조, 제6조), 이 한도에서의 노선, 운행횟수 등에 의한 서비스경쟁도 금하고 있다. 독금법은 이러한 규제산업에 적용가능한 것인가.

예전에는 규제산업에서는 가격경쟁을 자유로이 할 수 없으므로 기업결합은 자유로이 행할 수 있다는 견해가 있었다(연구회, 「독금법과 회사의 합병(2)」, 쥬리스트 332호 14쪽(산다이가와(三代川)발행)) 그러나 현재의 통설은 규제산업이라는 사실만으로는 독금법의 적용을 부정할 수 있는 근거가 되지 못하며 규제의 구체적인 내용으로부터 볼 때, 가격경쟁 및 서비스경쟁의 여지가 있는 경우에는 독금법을 적용할 수 있다고 주장하고 있다(연구회, 앞서 예로 든 17쪽(야자와(矢澤)의 발언中) ; 네기시(根岸), 「규제산업의 경제법 연구」 1권 ; 히구치, 「정부규제산업과 독점금지법」, 쥬리스트 685호 75쪽; 류우타(龍田), 본건 해설·본 백선<제2판> 130쪽 ; 쿠루이키(來生), 본건 해설·본 백선<제3판> 112쪽) 실제로 승인요금제 사업에 독금법을 적용한 판결이 있다(승합버스사업에 관해서는 오쿠도고(奧道後)버스노선 사건-본서 12사건, 축산업에 대해서는 동경과 축산목장사건-본서 73사건).

2. 본건에 대해서는 서비스경쟁의 중요성을 이유로 독금법의 적용을 긍정하는 견해와(타츠타, 앞서 예로 든 130쪽) 본건에서와 같이 서비스경쟁이 실질적인지에 대해 의문을 제시하는 견해가 있다(키스키, 앞서 예로 든 112쪽). 확실히 본건에서는 사실상 동일노선 동일운임을 채택하고 있다. 그러나 과연 가격경쟁이 없는 것인가. 최고가격, 최저가격만을 인가의 대상으로 하고 있다는 점 및 특정가격을 승인하는 경우에도 실질적으로 가격인하가 가능하다는 점 등에 대한 의문의 여지가 있다. 이들의 경우 최고가격 이하 최저가격 이상, 승인가격 이하의 가격에 있어서 가격경쟁이 가능하며 그 범위 내에서의 독금법 적용의 여지가 있다. 그러나 버스사업에서는 리베이트를 금지하는 규정이 있으므로(도로운송법 제9조, 제129조제2호(벌칙). 궤도에서는 가능함. 궤도운임요금 할인규칙 제2조. 최근에는 전세버스에 있어서도 가능함). 인가운임 하에서의 가격경쟁의 여지가 없다. 이에 비해 신청운임을 얼마로 할 것인가, 운임변경을 신청할 것인가, 언제, 얼마의 금액으로 신청할 것인가는 각 사업자의 자유이며, 이 범위에서는 요금경쟁이 존재한다(네기시, 앞서 예로 든 2권 21쪽). 원칙적으로 법정의 운임인가 기준의 자유는 적으며 사업자에 의한 요금설정의 재량이 거의 인정되지 않는다면 별개의 문제이나 현행법의 인가요건은 그렇지 않다.(도로운송법 제8조제2항제1호, 제2호, 제4호. 또한 오오사카 지법판결 1985년 1월 31일 1143호 55쪽, 전세버스운임의 공동결정을 위법으로 처리한 것에는 미에(三重)현 버스협회사건-본서 39사건이 있다. 가격인상의 일괄 신청도 독금법 위반의 의심대상이다. 택시업에 있어서는 공정거래위원회 1977년도 연차보고 18쪽) 서비스경쟁에 있어서도 노선, 정류장, 운행횟수 등에 대한 신청, 변경의 절차를 통하여 자유경쟁이 보증되고 있다. 이들 범위에서는 운임경쟁 및 서비스경쟁이 존재하며 각각의 제한에 대해서도 독금법이 적용가능하다고 말할 수 있다.

3. 회사의 임원 또는 종업원은 국내회사에 있어서 임원의 지위를 겸함에 따라 일정한 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 경우, 당해 임원의 지위를 겸해서는 안 된다(독금법 제13조제1항). 회사 임원은 회사의 업무집행의 의사결정에 참가하거나 어떤 경우에는 직접 업무집행에 임한다. 회사의 임원(정의-제2조제3항) 및 종업원(정의-제13조제1항 괄호)이 타 회사의 임원을 겸임하면 양 회사의 운영에 대해 공통의 의사결정을 초래하며, 경쟁을 회피할 우려가 크다. 독금법은 임원겸임 역시 주식보유, 합병, 영업양도 등과 마찬가지로 기업결합의 수단이 된다고 보고 타 기업결합과 동일한 기준에 의해 임원겸임을 규제하고 있다.

제13조제1항의 요건을 만족시키기 위해서는, (1) 당해 임원의 겸임에 의해 양 회사간에 결합관계가 형성되거나, (2) 당해 결합관계의 형성에 의해 일정한 거래분야에서의 경쟁의 실질적 제한이 초래된다고 하는 두 단계의 판단을 필요로 한다.

(1)의 판단방법은 종래에는 그다지 논의되지 않았던 사항이다. 일반적으로는 겸임자가 당사 회사에서 차지하는 지위, 겸임자의 수, 임원의 경력 등으로 종합적인 판단이 가능하다(우에키(植木)편, 「최신독점금지법의 실무」, 229쪽)고 인식되고 있다. 이에 대하여, 임원은 회사 경영에 참가하는 지위에 있다는 이유로 당해 임원을 겸임함으로써 미칠 수 있는 당사 회사간의 영향 등의 인정은 필요치 않으며 겸임임원의 수, 지위, 영향력 여하에 상관 없이 결합관계가 성립한다는 유력한 견해도 있다(사네카타(實方), 「독점금지법」 113쪽). 만일 이사 1명의 겸임 및 감사만의 겸임이라도 결합관계를 긍정한다고 하면 주목할만한 견해이나(나아가서는 겸임임원 전원을 사임시키는 배제조치를 용이하게 설명할 수 있다) 본건에서는 히로시마버스의 이사 5명 중 3명과 감사가 히로시마전철에서 임원의 지위에 있으며 결합관계가 성립한다. 임원겸임에서는 주식보유 등 타 기업결합수단 및 융자, 거래관계 등이 그 배경에 있으며 이들과의 상승효과에 의해 결합관계가 형성되는 경우가 많다. 본건에서도 주식보유가 선행되고 있다. 이러한 경우 융자, 주식보유 등의 상승효과를 제13조의 적용에 있어서 배려할 수 있느냐가 임원겸임 규제의 실제상 큰 문제이나(타치오카(立岡), 「회사 주식보유의 심사에 관한 사무처리 기준에 대해서」, 상사법무 924호 29쪽 ; 미카타, 앞서 예로 든 118쪽 ; 센스이(泉水), 「경제법학회연보」 10호 141쪽 참조), 위와 같이 본건은 이 문제를 다시 생각할 필요가 없는 명쾌한 사례이다.

(2)는 주식보유(제10조제1항, 본서 61사건 해설)와 동일한 기준에 의해 규제된다. 일정한 거래분야는 상품, 임원업무 간의 합리적인 교환 가능성의 정도에 따라 획정된다. 특정한 상품, 임원업무의 대가 등을 일정수준으로 끌어올렸을 경우 그 상품 및 임원업무로부터 이동되는 수요의 확대라고도 말할 수 있다. 예를 들면, 히로시마버스가 요금을 일정 수준 인상하거나 서비스를 저하시킨 경우 히로시마버스의 이용자가 히로시마전철의 버스 및 철도와 다른 8개사의 교외선 그 밖의 교통기관으로 얼마만큼 이동하는가, 또는 수요가 새로 발생하였을 경우어느 교통기관이 어느 정도의 수요에 대응가능한가 등으로부터 판단할 수 있는 것이다. 본건의 심결은 일정한 거래분야를 「히로시마 시의 주요지역」에 있어서의 「철도 및 승합버스에 의한 여객운송」이라고 인정하였다. 지역을 시내의 주요지역에 한정하거나 또는 버스의 대체재로서 철도사업만을 포함시킨 것이 위의 판결결과일 것이다. 본건의 심결은 이 거래분야에 있어서 경쟁이 실질적으로 제한된다고 결론지었다. 시내 중심부에는 다른 8개 회사의 교외선이 있으나 시장점유율이 미미하며, 경로 등으로부터 볼 때 2개 회사의 노선을 대체할 수 없다고 인정하고 있다. 그렇다면 이 거래분야에서의 2개사의 시장점유율의 합계는 거의 100%가 되며 독점에 가까운 시장이 형성되어, 정부규제의 범위 내에서의 경쟁수준 이상의 가격설정 및 서비스의 저하가 가능하게 되므로 위의 결론은 타당하다.

본건에서는 단독으로 경쟁의 실질적 제한을 초래할 수 있는 주식보유와 임원겸임이 동시에 이루어져 경쟁제한이라는 결과가 발생하였다. 이 결과 제10조와 제13조 위반으로서 양방의 시정조치를 동시에 이룰 수 있는 것이다(센스이, 앞서 예로 든 144쪽 참조).

4. 규제산업에서는 가격경쟁, 서비스경쟁이 상당부분 제한되는 한편, 가격 등에 대해 적극적인 개입이 이루어진다. 본건의 기업결합이 설령 실행되었다고 해도 독점가격의 설정이라는 극단적인 행위는 정부규제를 통하여 저지할 수 있다(도로운송법 제8조의 1제3호의 승인기준 참조). 그러나 각종 사업법과 경쟁정책은 규제의 이념 및 규제방법이 다르며 경쟁에 의해 초래되는 시장성과와 같은 수준의 성과가 정부규제에 의해 얻을 수 있는 것은 아니다. 특히, 운수사업의 정부규제의 근거인 자연독점성과 비용의 매몰성이 약한 산업이라는 점은(경제기획청 종합기획국편, 「규제완화의 경제이론」 122쪽은 도시버스사업에 있어서 규제완화의 필요성을 제의한다) 규제 하에서도 경쟁의 확보가 중요하다는 점을 나타내고 있다고 말할 수 있다.

<참고문헌>

본문 중 인용한 것.

*센스이 후미오(泉水 文雄), 교토(京都) 산업대학 조교수

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