64. 제철회사의 합병에 의한 일부제품분야에서의 경쟁제한

By | 2008년 6월 29일

64. 제철회사의 합병에 의한 일부제품분야에서의 경쟁제한

공정거래위원회 1969년 10월 30일 동의심결

(1969년(판) 제2호 하치만(八幡)제철주식회사 외 1명에 대한 건)

(심결집 16권 46쪽)

<사실의 개요>

하치만(八幡)제철주식회사가 후지(富士)제철주식회사를 흡수합병하여, 신일본제철주식회사가 생긴 당시의 사건이다. 제2차대전 후 과도경제력집중배제법에 의해 그 때까지의 일본제철이 하치만과 후지로 분할되었으나, 철강 일관메이커로서는 양 회사가 1, 2위를 차지하고 있으며, 흔히 볼 수 없는 대형 합병이었다.

1968년 4월에 양사가 합병계획을 발표하고 공정거래위원회에 비공식 사전심사를 요구하였다. 동 위원회는 검토결과 철도용 레일, 식품캔용 블릭, 주물용 선의 3품목에 대해 독금법 제15조제1항제1호에 저촉할 우려가 있으며, 강철판에 대해서도 저촉할 수 있다는 취지를 1969년 2월에 비공식적으로 표명하였다. 그러나, 양사는 같은 해 3월 6일에 합병계약을 체결하고(합병기일, 같은 해 6월 1일) 3월 2일 공정거래위원회에 신고(제15조제2항)하였다. 동 위원회는 위반사건으로서 심사에 착수하고 같은 해 5월 7일 양사의 합병이 앞서 기술한 4품목에 대해 독금법 제15조제1항제1호에 위반한다는 것을 이유로 합병의 중지를 권고하였다.(제48조) 동시에 공정거래위원회는 동경고등재판소에 긴급정지명령을 신청하여 (제67조) 동 고등재판소는 이를 인정하였으나, 양사가 합병중지권고를 거절하였으므로 공정거래위원회는 5월 19일 심판개시결정을 하였다. 양사는 심판절차 중에서 앞서 기술한 4품목에 관한 대응책을 추가하였으나, 그것으로 적법하다는 판단을 얻을 수 없었으므로, 증거조사 및 심판관의 의견진술이 끝난 단계에서 동의심결을 신청하였다.(제53조의3) 공정거래위원회는 신청된 시정조치계획을 타당하다고 보고 그 내용대로의 동의심결을 하였다.(주문은 24항목에 이른다).

<심결요지>

1. 독금법 제15조제1항제1호『에서 말하는 「당해 합병에 의하여 일정한 거래분야에서의 경쟁을 실질적으로 제한하는 경우」란 당해 합병에 의하여 시장구조가 합병 전과 비교해서 비경쟁적으로 변화해서, 특정 사업자가 시장에서의 지배적 지위를 획득하는 경우를 말한다. 그러나 특정 사업자가 시장을 독점하거나 또는 거래상 어느 정도 자유로이 가격, 품질, 수량 그 밖의 조건을 좌우할 수 있는 힘을 가지게 되고, 이에 의해 경쟁 사업자가 자주적인 사업활동을 행할 수 없는 상황이 되는 경우는 위의 특정 사업자가 그 시장에서의 지배적 지위를 획득하는 것으로 보아야 한다. 그러나 특정한 사업자에 대해서 시장지배적 지위가 형성되는지의 여부는 당해 합병 당사 회사가 속하는 업계의 상황 및 각 거래분야에서의 시장점유율, 공급자측 및 수요자측의 각 사정, 수입품의 유무, 대체품 및 신규참가 난이도 등의 경제적 조건을 고려해서 판단하지 않으면 안 된다』

「그러나 이러한 사정을 감안하면 현 상황에 있어서 하치만제철과 후지제철이 합병하는 경우 철도용 레일, 식품캔용 블릭, 주물용 선 및 강철판의 각 거래분야에서의 경쟁이 실질적으로 제한된다고 인정되나, 그 각각의 경우를 보면 이하와 같다」

2. 철도용 레일 「합병회사는 국내 철도용 레일의 유일한 생산자이다」 「현상대로라면,…(독금법 제15조제1항제1호)에 위반한다」 「합병에 의해 철도용 레일의 거래분야에서의 경쟁이 실질적으로 제한되는 상태를 배제하기 위해서는 일본 강관이 후쿠야마(福山)제철소에서 조기에 일본 국유철도가 요구하는 품질을 갖춘 철도용 레일을 제조, 판매할 수 있도록 하기 위해 합병회사에 의한 기술원조가 적정한 대가 등에 의해 이루어질 필요가 있다」 일본강관을…합병의 시점에서 합병회사에 대한 유효한 견제력 있는 경쟁자임을 인정하기 위해서는 합병회사에 의한 카마이시(釜石)제철소에서의 도급생산이 합병기일로부터 확실히 이루어지고, 카마이시제철소에서의 생산이 일본강관의 계산에서 이루어짐을 확실히 하기 위해서는 합병기일 전에 후지제철이 일본강관에 대해 필요한 부대설비를 양도할 필요가 있다」 「후지야마 제철 및 합병회사가 위의 한도 내에서 조치를 취한다면, 하치만제철과 후지제철이 합병하여도 그로 인해 합병회사가 철도용 레일의 거래분야에서의 시장지배적 지위를 획득한다고는 말하기 어렵게 된다」

3. 식품캔용 블릭 「합병회사는 국내에 공급하는 식품캔용 블릭의 약 60%를 차지하는 공급자이다」 「합병회사에 대한 경쟁자로서는 동양강판, 일본강관 및 카와사키(川崎)제철의 3개 사가 있으나, 이 중 일본강관 및 카와사키제철의 제품은 그 용도가 한정되어 있다…」 「동양강판…은 하치만제철과 후지제철로부터 거의 전량의 핫코일을 공급 받고 있다」 「일본강관은…동양강판에 대해 동 핫코일을 어느 정도 공급할 수는 있다. 그러나 하치만제철이 동양강판에 대해…자본참가를 하고 있는 한 양사의 거래관계가 이 사정을 배경으로 하여 이루어진다는 점 및 이미 장기간의 거래관계에 있었다는 측면을 무시할 수 없다」 「합병기일의 전일까지 현재 하치만제철이 소유하고 있는 동양강판의 주식은 그 전부가 일본강관과 동양제철에 양도되며, 그 결과 일본강관은 동양강판의 발행제주식 총수의 9.9% 정도를 소유하는 주주가 된다…」 「하치만제철이…주식을 양도함에 따라 동양강판은 핫코일의 전량공급을 합병회사에 의존할 수밖에 없었던 입장에서 벗어날 수 있다고 추정된다」 「식품캔용 블릭의 구입실적에서 최대의 수요자인 동양제 캔은 동양강판의 제1위의 주주이며, 이른바 신회사로 인정할 수 있다」 이러한 사정을 「감안한다면 합병회사는 동 블릭의 거래조건을 결정함에 있어서 동양강판의 거래상의 지위를 무시할 수 없으며, 따라서 위의 합병에 의해 합병회사가 시장지배적 지위를 획득한다고 인정하는 것은 곤란하다」

4. 주물용선 「하치만제철과 후지제철이 현재의 시장구조 하에서 합병한다고 하면 합병회사는 국내에 공급하는 주물용선의 과반수(56.3%)를 차지한다」 「제2위를 차지하는 코오베(神戶)제강소는 그 제품이…격차를 인해 평가되고 있으며 사용의 익숙함을 찾는 경향과 함께…손쉽게 코오베제강소의 제품을 사용하는 것은 기대하기 어렵다…」 「코오베제강소라고 해도 현 상황에서는…유효한 견제력 있는 경쟁자가 되는 것을 기대하기 어렵다」 「현 상황에서 하치만제철과 후지제철이 합병한다면 후지제철에 대한 주요한 경쟁자가 소멸하여, 합병회사가 시장지배적 지위를 획득하게 된다고 인정할 수밖에 없다」 「코오베제강소는 하치만제철로부터 히가시다 로쿠고 고로(東田六號 高爐) 등을 양도받아 히가시다선을 제조 및 판매하는 등 주물용선의 제조 및 판매비율을 확대하는 계획을 분명히 하고 있다. 이에 따르면, 코오베제강소가 히가시다 로쿠고 고로에 의한 주물용 총의 제작을 합병회사에게 청부하여 생산하는 기간은…코오베제강소의 카고가와(加古川) 제2고로가 가동할 때까지의 이른바 과도기적 기간이다」 이 「기간에 주물용선의 제조에 관해 현재 하치만제철이 소유하는 노하우의 제공을 받게 되어 있으나, 이렇게 되면…코오베제강소는 수요자의 요망에 부응하여 하치만선에 상당하는 주물용선을 공급할 수 있는 사업자가 된다고 볼 수 있다」 「코오베제강소는 위의 경과적 조치로서의 생산에 관해, 하치만제철과 후지제철의 합병시점에서 합병회사에 대한 유효한 견제력 있는 경쟁자로 인정받으려면 합병회사에 의한 히가시다로쿠고 고로에 있어서의 도급생산이 합병기일로부터 확실하게 진행되어 히가시다 로쿠고 고로에 있어서의 위의 생산이 코오베제강소의 계산에 의해 이루어지는 것을 확실히 하기 위하여 합병기일 전에 하치만제철로부터 코오베제작소에 대해 동 고로(高爐)가 양도되어야 한다」 「하치만제철 및 합병회사가 위에 기술한 한도에서 조치를 취한다면, 하치만제철과 후지제철이 합병하여도 시장지배적 지위를 획득하는 것은 인정하기 어려운 일이다」

5. 강철판 「현재의 시장구조 하에서 합병한다면 합병회사는 강철판의 국내수요의 대부분(95% 이상)을 공급하는 사업자가 된다」 그러나 일본강관이 하치만제철로부터 가와사키제철이 후지제철로부터 각각 기술제공을 받아 「강철판의 주요한 형상 및 틀의 전부에 관해서, 본건의 심결이 효력을 발하면 이후 늦어도 6개월 정도로 영업생산을 행할 수 있는 형태로 제작에 착수하게 된다」 강철판의 대부분이 수주생산방식에 의해 제조 판매되는 등의 상황을 감안하면, 「합병시점에서 일본강관과 가와사키제철이 별반의 판매율을 차지하지 않아도 양사의 사업력으로부터 생각할 때 합병회사가 당연히 시장지배적 지위를 획득하게 된다고는 인정하기 어렵다」

<해 설>

1. 본 심결이 가지는 의의

독금법의 제정 이후 현재까지 대형 합병이 문제가 된 경우가 몇 번 있었으나, 심결의 형태를 취한 것은 본건 뿐이다. 1958년에는 유키지루시, 클로바의 양 유업(분배율 50% 초과)이, 1963년에는 구 미츠비시(三菱)중공업 3개사의 합병이 모두 적법화하여 실현되었다. 1968년 봄 펄프 3개사에 이어서 본건의 합병계획이 공표되고, 사회의 큰 관심을 불러일으켰다. 근대의 경제학자 그룹은 양 합병에 반대하는 의견서를 냈다(주간 동양경제, 1968년 7월 3일 임시증간호 44쪽). 펄프 3개사는 공정거래위원회의 엄중한 태도를 보고, 같은 해 9월에 사전심사의 신청을 취하하였다. 자유화에 직면하여 국제적 경쟁력의 강화를 서두르는 경제계는 모두가 본건의 합병의 실현을 지원하였다. 일본강관 등의 라이벌 기업이 대응책으로 협력한 것은 그 일부분이다. 공정거래위원회는 심사의 대상을 4품목으로 좁혀서 「유효한 견제력 있는 경쟁자」을 내게 할 만한 조치를 당사 회사가 취할 것을 조건으로 시장점유율을 따지는 일 없이 본건의 합병을 인정하였다. 이에 따라, 신일본제철이라는 강력한 가격선도자가 출현하였다(공정거래위원회 연차보고 1975년도 152쪽 ; 1976년도 142항의 철강재 인상조사, 1980년도 126쪽 ; 81년도 123쪽의 동조적 가격인상보고 참조).

「회사의 합병 등의 조사에 관한 사무처리기준」 (1980년 7월 15일 공정거래위원회 사무국)은 시장점유율이 25% 이상 등의 경우를 중점적으로 심사하기로 정하고, 합병 후 회사의 시장점유율, 순위 및 경쟁자와의 격차와 합병 전과 비교했을 때의 변화의 정도를 중심으로 고려한다고 한다. 본건의 심결은 산업정책 최고 번성기에 있어서의 공정거래위원회의 고난의 역사를 나타내는 것이라고 볼 수 있다.

2. 일정한 거래분야

본건의 합병 당사 회사와 같이 다품목의 생산, 판매를 행하는 경우, 그 중의 한 가지라도 경쟁의 실질적 제한을 불러일으키는 것이 있다면 그 품목이 제외되지 않는 한 합병 그 자체는 인정되지 않는다. 본건에서 합병중지의 권고가 내려지고 철도용 레일 등의 4품목에 대한 심사가 이루어진 것은 바로 이 때문이다.

다만, 이들의 4품목은 양사의 주력상품이 아니다. 분배율의 합계인 55.1%의 대형 강철판 및 62.3%의 규소강판 등을 대상으로 하지 않은 것에 대해 비판받고 있다. 나아가서는 1, 2위의 철강일관의 메이커인 양사가 합병하면 강철 44.5%, 조강(粗鋼) 35.4%의 생산비율을 차지하여 2위 이하와의 격차를 크게 만든다. 이와 같이 종합적인 사업능력의 격차를 확대하여, 철강업계에서의 경쟁에 영향을 미치는 것은 중대하다는 비판이 있었다.

심결이 조강 등의 분배율을 대상으로 하지 않은 것은, 그것이 중간제품으로 거래대상이 되지는 않았기 때문이다. 즉, 상품시장으로서의 「일정한 거래분야」은 특정한 완성품의 시장을 가리킨다. 앞서 기술한 합병 사무처리기준은 「당사 회사의 총 자산이 1,000억엔 이상이며, 타 당사회사의 총자산이 100억엔 이상인 경우」 중점적으로 심사한다고 한다. 이는 종합적 사업능력의 격차가 확대된다는 점 또한 문제시하려는 것이다.

3. 경쟁의 실질적 제한

본 심결이 모두에서 기술한 일반론은 그 때까지의 판례, 심결례에 대략 따른 것이다. 합병과 동일한 기준으로 판단하는 영업의 임대차에 제16조를 적용한 토우호(東寶), 스바루 사건판결이 이와 거의 같은 취지의 해석론을 전개하였다(동경고등판결 1951년 9월 19일 행재예집(行栽例集) 2권 9호 1562쪽. 상고기각, 최고재판 1954년 5월 25일 민집(民集)8권 5호 950쪽).

원칙적으로, 동 판결은 경쟁이 감소하여 특정한 사업자 등이 시장을 지배하도록 하는 것만을 문제삼아, 본 심결에서처럼 활동을 행할 수 없는 상황에는 언급하지 않았다. 뒷부분은 1953년의 토우호, 신(新)토우호 사건판결(본서 6사건)이 앞부분의 말바꿈으로서 첨가한 부분에 의거하고 있다. 본 심결은 이를 매우 강조하고 있다.

그 결과 4품목에 관한 구체적인 판단에서 볼 수 있는 바와 같이 자주적인 사업활동이 가능한 경쟁사업자가 1개 사라도 있으면, 경쟁의 실질적 제한은 있을 수 없다는 결론에 이르게 하고 있다. 이로써 보면 합병에 의해 독점이 형성되는 경우가 아닌 이상 금지조치는 있을 수 없다. 이 정도의 좁은 의미의 해석은 본 심결 이외에는 찾아볼 수 없다.

자주적인 사업활동이 가능한 경쟁사업자가 존재하여도 합병에 의해 가격지배력이 발생하여 유효한 경쟁을 기대할 수 없는 경우가 있다. 이러한 시장구조가 되는 것을 방지하기 위해 제15조의 규정을 마련하였다. 「사업자가…그 의사로 어느 정도 자유로이 가격,…그 밖의 조건을 좌우할 수 있는 힘을 가지게 되며」의 부분이 경쟁의 실질적 제한의 해석으로서 중요한 부분이며, 앞서 기술한 합병의 사무처리기준도 이 의견을 구체화하고 있다. 이에 의하면 4품목에 대해서의 결론 또한 달라질 것이다.

<참고문헌>

이마무라 시게카즈(今村 成和), 「사적독점금지법의 연구(4)」, 1193쪽 이하.

아카무네 아키노부(丹宗 昭信), 「독점및과점시장구조 규제의 법리」, 222쪽 이하.

쇼우다 아키라(正田 彬), 「독점금지법과 현대경제(증보판)」, 88쪽 이하.

*타츠타 미사오(龍田 節), 교토대학 교수

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