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90. 전국농협에 의한 골판상자계통 거래의 유지를 위한 구속조건부 거래, 거래거절, 우월적 지위의 남용

90. 전국농협에 의한 골판상자계통 거래의 유지를 위한 구속조건부 거래, 거래거절, 우월적 지위의 남용

공정거래위원회 1990년 2월 20일 권고심결

(1990년(권) 제1호 전국농업협동조합에 관한 건)

(심결집 미등록)

<사실의 개요>

본건은 전국농협이 청과물용 골판상자의 전국농협→경제연합→단협(단위농업 협동조합·말단의 각 농업 협동조합을 말함)이라는 루트에 의해 물자를 공급하는 이른바 계통구매를 유지·강화하기 위한 골판상자 메이커에 대한 경쟁제한 행위가 불공정한 거래방법으로 규정된 사례이다. 전국농협이란 전국농업 협동조합연합회의 약칭으로 후켄(府縣)단위마다의 단협의 연합체인 경제연과 단협·출하조합을 회원으로 하고 있으며, 거의 모든 단협과 모든 경제연합이 회원으로 되어 있다. 농업협동조합의 경제활동(공동판매, 공동구매, 본건의 계통구매는 공동구매에 해당한다)에 관한 전국조직이다. 본건에서 문제가 된 히가시니혼((東日本)전국에서 전국농협의 분배율이 낮은 지역)에서도 청과물용 골판상자에 대한 전국농협의 분배율은 약 60%이다.(모토나가 츠요시(元永 剛), 「전국농업협동조합연합회 등의 독점금지법위반사건에 대해」, 공정거래 474호 20쪽, 27쪽 참조) 또한 전국농협은 지정 메이커에 골판상자 원료지를 공급하여(구입을 의무시하므로 링크제라고 함) 가공품인 청과물용 골판상자를 구입하여, 계통 구매루트를 통하여 「통판」(형식적으로는 협동조합의 사업인 공동구매)을 행하고 있었다. 지정메이커는 전국농협의 청과물용 골판상자판매에 있어서, 전국농협이 전국적으로 미치는 힘이 막강하다는 점과 전국농협과의 1회당 거래수량이 방대하고 매년 일정량의 수요가 예상된다는 점 및 대금회수가 확실한 점 등으로부터 전농과의 거래를 강하게 희망하는 상황에 있다.(모토나가, 전게 27쪽) 전국농협은 비계통구매와의 경쟁이 심하였던 히가시니혼에서의 청과물용 골판상자의 계통구매의 유지 및 강화를 도모하기 위해 이하의 행위를 실시하였다.

1. 전국농협을 경유하지 않고 직접 경제연합 및 단협에 공급하는 것을 지정메이커가 하지 못하도록 하는 행위. 구체적으로는 경제연합 및 단협에 직접판매를 행한 메이커에 대해 이를 중지하도록 요청하고 중지하지 않는 경우에는 거래를 정지할 것을 명령하여 직접판매를 중지시켰다.

2. 청과물용 골판상자 제조판매분야에의 신규참가를 저지하는 행위. ① 골판상자의 원료지 구입처인 A사가 골판상자 제조공장을 신설하여 수요자에 대한 직접 판매활동을 행한 것에 대해, 비 전국농협루트에 의한 저가격판매의 확대를 방지하기 위해 A사에 대해 직접판매활동을 중지할 것을 요청하고, A사는 전국농협과의 골판상자 원료지의 거래에 악영향을 미칠 것을 우려하여 직접 판매활동을 중단하였다. ② 비지정메이커인 B사가 골판상자제조공장을 신설하여 골판상자의 판매활동을 개시한 것에 대해, 관계 지정메이커에 대해, B사를 상대로 청과물용 시트(골판상자의 원재료)를 공급하지 않도록 요청하고, 이들 메이커는 전국농협과의 골판상자 거래에 악영향이 있을 것을 우려하여 B사에 대한 시트의 공급을 중지하였다. B사는 그 후 자사 내에서 시트제조설비를 신설하여 청과물용 골판상자의 제조를 개시하였으나, 전국농협은 B사의 모기업 C사의 거래처인 관계지정메에커에 대해 C사로부터 골판상자용 중심원지(中芯原紙)를 구입하지 않도록 요청하고, 요청받은 메이커는 전국농협과의 거래에 악영향이 있을 것을 우려하여 골판용 중심원지의 구입을 삭감하였으므로, B사는 골판상자의 제조를 중지하기에 이르렀다.

3. 전국농협은 수요자가 비전국농협루트로 전환하는 것을 방지하기 위해 비 전국농협루트에서 저가격 판매가 있는 경우는 당해 단협의 신청에 따라 전국루트에 의한 가격과 비전국농협루트 신청가격과의 차액을 보조하고 있다.(시황대책) 전국농협은 이 보조에 요하는 비용의 원자(原資)로서 그 전부 또는 일부를 「시황대책비」로 정하여, 당해 단협이 전국농협루트를 통하여 구입하는 골판상자 제조 지정메이커로 하여금 제공하게 하고 있다.

<심결요지>

1. 위의 1.행위에 대해, 「전국농협은 지정메이커와 청과물용 골판상자를 거래함에 있어서, 지정메이커의 사업활동을 부당히 구속하는 조건을 부여하여 당해 지정메이커와 거래하고 있다.」 2.①의 행위에 대해 「전국농협은 골판상자 원료지 제조업자로부터 골판상자 원료지를 구입함에 있어서, 골판상자 원료지 제조업자의 사업활동을 부당히 구속하는 조건을 부여하여 당해 골판상자 원료지 제조업자와 거래하고 있으며」 이들 모두 부당한 구속조건부 거래(불공정한 거래방법 일반지정 13항)에 해당한다.

2. 위의 2.의 행위에 있어서 「전국농협은 지정 메이커로 하여금 골판상자 제조업자에 대한 청과물용 시트의 공급을 거절하게 하고, 골판상자 중심원지의 구입수량을 삭감하게 하였으며」, 이는 부당한 단독의 간접적 공급거절에 해당한다.(일반지정 2항, 동 1항 2호 참조)

3. 위의 3.의 행위에 있어서 「전국농협은 자사의 거래상의 지위가 우월하다는 점을 이용하여 지정메이커로 하여금 자사의 이익을 위해 금전을 제공하게 하였으며」, 이는 우월적인 지위의 남용(일반지정 14항 2호)에 해당한다.

<해 설>

1. 본건은 농업협동조합의 경제사업에 관한 전국 조직인 전국농협이 청과물용골판상자계통구매(농협루트를 통한 농업관련자재의 판매)를 유지 및 강화하기 위하여 상계(商系)루트(비계통구매)의 배제를 도모한 사례이다. 경제연합에 의한 계통구매의 유지, 강화를 위한 경쟁제한행위가 불공정한 거래방법으로서 금지된 사례는 다수 있으나,(그 배경과 내용에 관해서는 사네카타 켄지, 「경제규제와 경쟁정책」 51쪽 이하를 참조 바람) 전국조직인 전국농협에 의한 위반사례는 본건이 처음이다. 농업협동조합의 공동구매 등의 활동은 독점금지법 제24조에 의해 적용제외로 되어 있으나, 단협의 활동만이 아니라, 후켄단위의 연합체인 경제연합 및 전국조직인 전국농협의 경제활동 또한 동 조에 의한 적용제외의 대상이 되어 있다.(독점금지법 제24조 본문 괄호서) 계통구입은 대기업에 의한 가격지배력에 대항하기 위해 필요하다는 측면도 있으나, 계통구매에 의해 획득한 시장지배력을 「지렛대」로 하여 경쟁사업자(商系)의 배제를 도모하는 사례를 많이 볼 수 있다. 본건은 그 전형적인 사례이며 거래처의 지정 메이커에 대해 전국농협이 거래상의 지위를 이용하여 압력을 가하고 상계메이커에 의한 경쟁의 배제를 도모한다는 극히 악질적인 사례이다. 본건은 농협조직에 의한 경쟁제한 행위의 빙산의 일각이라고 해야 할 것이며, 이러한 사례의 재발을 막기위해서는 그 배경이 되는 농협의 연합조직 해체를 배제조치의 일환으로 명하고 협동조합의 연합체에 대해서도 적용제외를 인정하고 있는 현행법의 개정을 검토해야 할 것이다.

2. 본건의 사실1.의 행위는 구입처인 사업자에게 자사의 고객에 대한 직접판매를 금지한 사례이며, 자사와의 경쟁을 배제하는 것을 목적으로 한다. 따라서 형식적으로는 일반지정 13항의 구속조건부거래(일반지정 11항)와 동일한 경제적 효과를 가지는 행위이다. 그러므로 본건의 행위의 부당성 및 경쟁저해성도 배타조건부거래의 경우와 동일하게 판단해도 무방하다. 본건에서는 직접판매를 도모한 상대거래처에 대한 명백한 간섭행위(거래정지의 예고를 동반한 당해 행위 중지의 강한 요청)가 있으므로, 그 점에서 수단의 부당성을 문제시하여도 무방하며, 또한 전국농협의 지배적지위에 착안하여 경쟁자의 거래기회의 중요 부분이 폐쇄되는 것을 부당성의 근거로 하는 것도 가능하다. 본건의 배경으로부터 볼 때, 이 점을 부당성의 근거로서 중시하는 것이 적절할 것이다. 여기서는 「① 전국농협의 히가시니혼에서의 분배율이 약 60%이라는 점, ② 지정메이커는 모두 유력한 골판상자 제조업자이라는 점, ③ 전국농협은 종합적 사업능력에 있어서 우월하며, 수요자 및 지정메이커 쌍방에 대해 강한 영향력을 가진다.」(모토나가, 전게 27쪽)는 점으로부터 볼 때, 경쟁자의 거래기회의 폐쇄 정도는 심하며 부당성의 요건을 충족하고 있다는 사실이 분명하다.

3. 2.① 행위의 구속조건부거래에 대해서는 그것이 경쟁업자의 신규참가를 방해한다는 목적의 부당성 및 복수의 유력공급업자(당해 신규참가 사업자에 대한)에 대한 것으로, 당해 신규참가 사업자를 배제하는 효과를 가진다는 경쟁제한 효과의 두 가지의 점으로부터 볼 때, 그 부당성은 명확하다.(실제로도 당해 신규참가업자는 참가를 포기하고 있다.) 또한, 2.② 행위는 단독의 거래거절이며, 단독의 거래거절에 대한 개별적인 사례에 근거하여 그 부당성을 판단해야 할 것이라고 지적하고 있다. 그러나, 본건에서는 전국농협의 행위가 신규참가 경쟁사업자의 배제를 위한 것이라는 목적의 부당성 및 거래거절을 당한 상대방거래처가 복수의 유력 지정메이커이며 공동의 거래거절과 동일한 강력한 경쟁자 배제의 효과가 있다(모토나가, 전게 27쪽)는 두 가지의 점으로부터 볼 때 그 부당성은 분명하다.

4. 3.의 시황대책비를 관계 지정메이커에게 기부하게 한 점에 있어서 전국농협과 지정메이커와의 거래와는 관계 없는 금전의 기부(일반지정 개정 전과 동일한 사례로서 본건 94사건 참조)를 강요한 점으로부터 볼 때, 우월적지위의 남용에 해당하는 것이 분명하다. 본건의 시황대책비는 경쟁자가 있는 경우의 할인의 원자(原資)가 되며, 지정메이커로부터 구입한 자재의 판매에 대한 리스크는 당연히 전국농협이 부담해야 하므로(좌담회, 이마무라·카네코·사네카타·세키네(關根), 「최근의 독점금지법 위반사건을 돌아보며」 공정거래 475호 18쪽, 20쪽 사네카타 발언), 이러한 리스크를 지정메이커에게 부담하게 하는 시황대책비의 기부의무는 정당한 상관습에 비추어 볼 때, 부당하며 불리한 조건에 해당한다.

5. 본건의 심결은 경쟁사업자로부터 단협에 대한 염가판매 요청이 있는 경우의 차액보완제(시황대책제) 자체에 대해서는 위법으로 보고 있지 않으나, 실제로 염가판매가 있는 경우에 이에 대항하기 위한 가격을 인하하는 경쟁대항가격(정당하다고 인정되는)과는 달리, 본건의 차액보완제는 경쟁자의 염가판매의 기회를 폐쇄하는 행위이므로 경쟁자의 거래방해 행위로서 위법처리해야 할 것이다. 동일한 행위는 계열거래에 있어서 많은 경우 행해지고 있으며, 이러한 행위에 대해서는 엄격한 태도로 임할 필요가 있다. 또한, 지정메이커에 대해 원재료를 전국농협으로부터 구입할 것을 의무시하고 있는 링크제 역시 전량거래를 의무로 하고 있는 경우 이외는 끼워팔기판매로서 거래강요에 해당한다. 본건에서는 이러한 링크제가 배경이 되어 골판상자용 시트의 구입시장에 있어서의 전국농협의 지위가 강화되고, 이러한 점 또한 전국농협의 지정메이커에 대한 거래상의 지위를 강화한 요인이 되어 본건과 같은 악질적인 경쟁자 배제행위를 가능하게 하는 배경이 되고 있다. 따라서 이러한 링크제도 위법처리해야 할 것이다.

<참고문헌>

본문 중에 인용한 것.

* (사네카타 켄지(實方 謙二), 홋카이도(北海道)대학 교수

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